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学者观点
龚向前:国际争端解决机制与“和平崛起”
发布者:发布时间:2017-09-06 22:48阅读:3163

       中国“和平崛起”意味着中国将通过争取世界和平来增强综合国力从而扩大在国际上的影响,是以一个参与者、建设者的态度来对待国际关系,因此,更好地运用国际法,争取一个长期和平的国际环境,显得十分关键。一西方列强用武力打开中国门户之后的19世纪中叶,国际法才正式介绍到中国。清政府曾在有限的范围内适用国际法,但这并未给中国带来世界法律秩序,相反却是一系列强加给中国的不平等条约。新中国成立后,中国一方面利用国际法维护自己的主权权益,推动了20世纪中叶以来国际法的革新与发展,如和平共处五项基本原则的提出。与此同 时,现代国际法各项原则、规范和制度逐步摒弃了旧的不合理因素,因而在国际范围内 得到广泛地适用和认可。当人类社会进入21世纪时,世界多极化和经济全球化在曲折中发展,和平与发展是当今世界的两大主题,但各种不稳定因素也在增加;中国综合国力与国际地位大大提高。适应这种国际国内背景提出的“和平崛起”战略,既有力地回应了荒谬的“中国威胁论”,也表明了中国在新时期的战略选择。

 

       其中,以国际法为指导,正确利用国际争端解决机制对于促成“和平崛起”战略的实施起着十分关键的作用。原因主要有四个方面:首先,和平解决国际争端是一项国际法基本原则。《联合国宪章》第2.3条规定,所有 会员国应该用和平的方法解决它们的争端。经宪章确认,这一原则已经构成宪章解决国 际争端各条款的基础,并成为国际法上集体安全制度的重要原则之一。《国际法原则宣 言》也强调:“每一国应以和平方法解决其与其他国家之国际争端,俾免危及国际和平 、安全及正义。”1982年《关于和平解决国际争端的马尼拉宣言》进一步宣告:“所有 国家应只以和平方法解决其国际争端,俾免危及国际和平与安全及正义。”。

 

       其次,和平解决国际争端是中国实现和平崛起的客观需要。从积贫积弱的半殖民地半 封建社会到独立自主并逐步崛起虽然是中华民族自强不息、艰苦奋斗的产物,但中国作 为一个社会主义国家和最大的发展中国家其发展方向及力量强弱会引起国际关系、国际 格局的变动;中国幅员辽阔,周边国家多达29个,其中直接接壤的邻国就有15个,中国 周边也是世界各主要大国利益交汇之地,地缘政治意义重大。中国崛起自然会引起周边 的国家的警惕,并牵动着方方面面的矛盾和分歧。第三,国际争端解决机制是应对国际挑衅的现实选择。“在每一个国内法律体系中都存在各种确立法院裁决社会各成员间争端的权威的规则”,“相反国际社会的状况似乎 完全是原始的”,国际法没有强制执行机制,因此,应对不法行为对中国的挑衅,不 可能借助国内法那样的强制执行机制,而要避免武力冲突,就只能求助于国际争端解决 方法,来纠正引起国际争端的不法行为。第四,国际争端解决机制有利于推进全球法治和中国法治进程。全球化使世界各国的命运更加休戚与共,也拓展了国际法的适用空间,但各种矛盾与威胁也空前增大,引起了不同法律秩序之间的冲突,在这种时代背景下,国际争端解决机制面临崭新的机遇与挑战,但总的趋势是“权力取向”向“规则取向”演变,政治解决优于武力解决,法律解决多于政治解决,极大地推进国际社会迈向法治社会。而在国际交往中运用法治原则 势必会促进国内法治的发展。同样,一个国家的国内和平与法治和国际和平及法治是紧 密联系在一起的,选择和平与法治,我们就为中国崛起奠定了在世界的道义性和合法性 基础。依公认之法理,法治—秩序—和平是相辅相成的,从这一角度来看,和平崛起自 然离不开国际争端解决机制。二国际争端通常关系到各国主权与领土完整等重大利益,甚至牵涉到民族、宗教感情和经济权益,并影响到世界和平与发展,所以,外交方式与法律方式是避免国际争端演变为武装冲突的有效途径。《联合国宪章》第33条列举了“谈判、调查、调停、和解、斡旋、仲裁、司法解决、区域机构或区域办法”等和平解决国际争端的方式。(注:梁西:《国际法》,武汉大学出版社1993年版,第473—477页。)我国在外交实践中利用了上述方式来处理我国与其它国家之间的争端,取得了丰硕成果与重大创新。

 

       1.谈判谈判是指两个或两个以上国际法主体为了彼此之间的有关问题求得解决或获得谅解而进行国际交涉的一种方式。谈判作为国际争端解决的一种外交方式,其优点是通过直接会谈来澄清事实、消除误会,从而将敌视与猜忌转换为友好与信任,有利于达成共识。中国与英国、中国与葡萄牙关于香港问题与澳门问题的先后解决就是经过长期的双边谈判的结果,为和平解决历史遗留问题树立了一个成功的典范。1996年,美国曾以侵犯知识产权为由宣布对中国进口的价值约30亿美元的产品征收惩罚性关税,中国也紧接着 宣布实施报复。最后,双方通过谈判解决了这一危机。

 

       2.调查1899年《海牙和平解决国际争端公约》规定,凡遇有国际争端不涉及国家荣誉或根本 利益而只起因于对事实的意见分歧者,如争端当事国不能以外交手段解决,则于情况许 可范围内,设立国际调查委员会,进行公正认真的调查,辨清事实,以促进争端的解决 。调查主要弄清引起争端的基本事实,为谈判做准备。1913年以后的一系列《布赖恩和 平条约》确立了常设调查委员会,并使调查范围扩大到几乎所有争端。1949年联大专门 设立了一个“调查与调解小组”供当事国发生争端时选用。调查的优点在于不仅可以提 供解决争端的事实依据,也具有冷却矛盾或延缓冲突的作用。中国政府与联合国人权事务高级专员签署了一项谅解备忘录,主动配合国际机构对我国人权事业的进展开展的研究与调查。人权高专还对中国做了一项需要评估。2003年“非典”时期,中国政府也积极配合了WHO的调查工作。这既利于开展国际合作,争取支 援,也有助于增强对中国的信任。

 

       3.调停(斡旋)在国际法上,调停与翰旋这两种外交方式很难严格区分,都是指由一个与某项争端及其当事方无关的或无特殊利害关系的第三方,在争端当事方同意和行动自由的基础上,提出没有法律约束力的建议、方案,促进争端解决。斡旋或调停一般由有影响力的国家、国际组织或个人进行,有利于折衷当事国的相互冲突的要求和主张,缓和各方的对立情绪,寻求可以接受的解决办法。2003年朝核问题再次激化后,中国从维护朝鲜半岛和平与稳定、维护我国发展战略环境的大局出发,主动牵头,积极斡旋,努力推动和平解决,经中国努力,朝核问题三方会谈和六方会谈先后举行。今年3月和6月,又举行了第二次、第三次六方会谈。朝核会谈启动了通过对话和平解决朝核问题的进程,赢得了国际社会的广泛赞誉,维护了我国 的根本利益。

 

       4.和解(调解)它是指争端当事国通过建立常设或临时委员会来处理其争端的一种外交程序,其委员会的职能是应当事各方请求在查明事实的基础上,提出由它们自行决定其效力而原则上不具有法律拘束力的报告和建议,促使当事国解决争端。1949年《维也纳条约法公约》和1982年《联合国海洋法公约》都规定了和解程序。在今年4月12日结束的中美第15届商贸联委会上,中美达成八项协议和换文。联委会就是一种效果明显的和解机制,双方不再动不动就采取贸易制裁,而是通过协商化解矛盾。双方高层能够坐下来谈,已经体现了双方的互信。体现了中国在处理国际争端方面更 加成熟了。

 

       5.仲裁(公断)仲裁是指当事国事先约定把争端交给它们自行选择的仲裁人处理,并相互承诺遵守其裁决的解决争端的法律方式。仲裁以达成仲裁协议为前提,协议约定仲裁庭的组成、仲裁所适用的法律和程序规则,虽然也以自愿为基础,但仲裁裁决对当事国具有拘束力。仲裁因其中立性、自治性、专业性、保密性与灵活性而在国际争端尤其是国际经济争议中广泛适用。中国也有自己的常设仲裁机构——中国国际贸易仲裁委员会和中国海事 仲裁委员会,近半个世纪以来,它们受理和解决了大量争议案件,形成了具有中国特色 的体系与特点,博得了国际社会的盛赞,促进了国际经济合作。根据我国《民事诉讼法 》及有关规定,外国仲裁裁决,可通过司法协助的途径,委托中国法院协助执行。

 

       6.司法解决司法解决是指争端当事方将争端提交给一个事先成立的,由法官组成的国际法院或法庭依国际法作出对争端各方具有法律拘束力的判决的和平解决争端的法律方式。20世纪成立的两个全球性司法机关即国际常设法院与国际法院在和平解决国际争端中曾起到重 要作用。但各国不太愿意诉诸国际法院,主要是因为在国家间“对簿公堂”被认为是不 友好行为,在政治上引发的冲击过大。但近年来国际法院的作用又增强,受理案件的能 力几乎达到了极限。中国有多人当选国际法院法官、前南国际法庭法官、WTO专家小组成员,对国际司法机构的参与正在扩大。从目前来看,借助WTO争端解决机制,改善了中国的谈判地位和贸易待遇,反击出口所遭受的各种不公平做法,减轻或避免了贸易报复,营造了和平与安全的国际贸易环境。7.区域机构或区域办法区域机构或区域办法是指以地理接近为基础,以条约为法律依据建立的区域性国际组织设立共同机构,通过合作与互助解决区域问题。1994年11月,联大通过了《关于增进联合国与区域办法和机关之间在维持国际和平与安全领域的合作的宣言》。区域办法或区域机构在和平解决国际争端尤其是地区冲突中发挥越来越重要的作用。中国利用与周边国家疆界相连,政治经济发展水平相近,文化传统相似等特点,积极发挥亚太地区的国际组织的作用。一年多来,通过参与亚太经济合作组织,中国与美国、俄罗斯、日本等国家的关系得到促进,通过“上海合作组织”与俄罗斯及其他中亚国家加强了相互信任,去年10月中国作为第一个非东南亚大国正式加入《东南亚友好合作条约》,并与日韩共同发表《中日韩推进三方合作联合宣言》。三国际争端解决机制是人类追求和平的智慧的结晶,中国传统文化也强调“和为贵”,将中国智慧运用于国际法,利用国际争端解决机制,“化干戈为玉帛”,必定为中国的经济发展和最终的和平崛起创造良机。具体而言,在各种错综复杂的争端与冲突面前,有以下几点值得高度注意:首先,维护国家主权和领土完整。国家主权平等是现代国际法基本原则体系的核心。其中领土主权和领土完整是国家独立的重要标志,是久经确认的最重要的国际法基本原则。所以说,崛起的过程中在遭遇主权与领土完整时就无法回避和平或战争的抉择。我们不对其它国家使用武力,并非必然可以维持和平。当别人以战争的方式遏制中国崛起时,比如要求割让土地,甚至颠覆政府、封锁海岸,我们绝对不会接受“宋襄公式的仁义”。

 

       和平与崛起相互依赖,缺一不可,不能为了崛起而破坏和平,也不能为了和平而牺牲崛起。如果一国对中国发动武力攻击,则中国可以依国际法有关原则行使自卫权。依据国际法,每一个国家都有一个代表该国的主权政府,一个国家也只有一个代表该国的主权政府,中华人民共和国是中国的唯一合法政府。在港澳台问题、“疆独”等问题上,中国政府应坚持中国内政不允干涉原则,坚决抵制将国内问题国际化的企图,拒绝用国际争端机制来解决国内问题。其次,综合运用各种争端解决方式与程序。当前,国际组织与多边条约开启了各种解决国际争端机制的组织化、系统化与制度化进程,国际争端解决方法与程序出现了某种 程度的整合:法律方法与政治方法有机结合,和平方法与强制方法交替使用。如,WTO 争端解决机制融外交方法与法律方法于一炉,在一定时期内可以连续使用各种方法直到 争端得以解决。“各国不仅负有排他地以不危及国际和平安全与正义的和平方法解决国际争端的法律义务,而且享有在相互同意基础上自由选择和平方法与机制解决国际争端的法律权利。”(注:邵沙平、余敏友:《国际法问题专论》,武汉大学出版社2002年版,第344页。)所以,中国既有权也应当根据特定国际争端的具体情况与性质选择适当 的解决程序与方式,灵活多样地加以运用,在必需的情况下,外交方式与法律方式并用 ,双边程序与多边程序并行不悖,做到“先礼后兵”。必须指出,国际争端解决机制更加强调缓和矛盾和促成共识,而不是争端的解决结果。国际法院法官John Merrills指出,“这些方式的非约束力特征意味着不应将它们视为争端的最终解决而是推动争端将来的解决,但在国际实践中可看到它们的价值与灵活性。”(注:Malcolm D.Evans,International law,Oxford University Press,2003,P5 53.)

 

       所以,应尽量避免采取激化矛盾或扩大事态的行动,绝不先使用武力,适度搁置争端,“无为而治”。如,针对钓鱼岛、南沙群岛等问题上与邻国存在的争议,中国可与 有关国家约定搁置主权争议,留待以后解决,在适当前提下还可共同开发。但搁置争议并不是无原则的退让,而是在中国经济发展重要战略机遇期的一种避免激化矛盾和争取 和平环境的手段。再次,加强国际法在中国的实施。国际争端往往是由于国际不法行为引起的,而正确地遵守、适用国际法就能避免自身行为构成不法行为。从理论上说,和平崛起也意味着,中国对21世纪国际法律秩序的维护与发展将起到日益重要的作用。中国一贯履行国际法准则与有关规定,但无须讳言,由于国际法适用上的技术复杂性,许多问题尚未厘清,难免存在一些冲突,尤其是有关中国法律如何与国际法协调的问题:国际法能否直接在中国适用?当国际法与中国法律发生冲突时,法院以及有关机构应如何应对?等等。根据WTO协议第16(4)条规定:“每一个保证其各项法律、规章和行政程序,与所附协议中规定的义务相一致。”而我国宪法尚未对国际条约在中国的适用问题作出统一规定,各个部门法的实践也互不一致,所以,WTO协议在中国的适用及其与中国法律的协调 问题是摆在面前的一个紧迫问题,必须进行“一场全面适应经济全球化的法制革命”,对照有关国际条约与国际惯例,对相应的中国法规和规章制度进行全面清理、修改与填 补,并提高执法与司法工作水平与效率,避免在对外交流工作中因“国际法盲”引起不 必要的矛盾。最后,更加积极地参与国际组织与国际司法(仲裁)机构。数以万计的国际组织在实践中不断地创造各种方法与程序,充实和发展国际法,在解决国际争端中发挥着重要作用。成员国之间的争端,不论是政治性的还是经济性的,不论是寻求外交解决还是法律解决,国际组织都可以随时进入解决程序,促成或主持争端的和平解决。离开了国际组织,就等于放弃了利用国际组织来为和平崛起创造条件的机会。中国虽是联合国常任理事国,但在整体上看,参与国际组织的广度与深度远远不够,与发达国家存在较大差距,而在国际司法机构的参与上就更加被动了。

 

       笔者认为,崛起包括国际声誉、影响与地位的不断上升,正在崛起中的中国应在参与国际机构上采取更为积极的态度。一方面这些国际组织、国际司法(仲裁)机构已不再只是西方的附庸,其普遍性与公正性与日俱增;另一方面,在全球化趋势下,人类共同利益和价值正受到越来越广泛的认同,封闭、孤立于国际社会不可能求得和平与发展,在世界上大多数国家利用国际司法机构解决争端时,中国采取僵化的回避态度,不仅易陷入孤立,这种惧外的姿态无法树立和平崛起的大国形象。此外,中国的仲裁制度在很多方面还存在不足,应大胆借鉴世界各国的有关规定与经验,与国际通行做法接轨,并用好国际投资争议解决中心以及多边投资担保机构等国际仲裁机构,改善投资环境。因此,积极主动地参与 各种国际组织及其司法(仲裁)机构,才能争取自己在国际法领域的发言权,才能与世界各国进行创造性的、建设性的对话,从而解决争议,促进合作。

 

原载《战略与管理》2004年第4期