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学者观点
杨泽伟:国家主权平等原则的法律效果
发布者:发布时间:2017-09-06 22:52阅读:3169

       国家主权平等原则(the principle of sovereign equality of states),既是传统国际法上的重要原则之一,也是现代国际法的一项基本原则。虽然各个国家在领土面积、人口数量、经济实力、军事力量以及文化素质等方面存在着差异,但是国家主权平等原则却是国际社会重申得最多的现代国际法原则之一。无论是联合国还是其他区域性国际组织,在它们通过的有关国家间关系的基本原则的文件中,均无一例外地列有国家主权平等原则,甚至将它列为各项原则之首。因此,深入研究国家主权平等原则的由来、内涵及其法律效果,对于剖析当今国际关系和国际政治的现实情况,探讨有关国际法的基本理论问题,无疑具有十分重要的意义。

 

       一、国家主权平等原则的确立及其涵义

 

       (一)国际主权平等原则的确立作为传统国际法上的重要原则之一,国家主权平等既通过一些国际法学家的学说而得以阐明,也在现代国际法律文件中得到了确认。1.有关的国际法学说平等本是17世纪末和18世纪初政治学上的一个基本要素。近代的一些国际法学者将这一政治学中所主张的自然状态适用到国际法上。例如,深受霍布斯(Thomas Hobbes)影响的自然法学派的早期代表人物德国学者普芬多夫(Samuel Pufendorf)就曾经断言:“自然状态下的所有的人都有平等的,国际法上的人格者(指国家——引者注)处在自然状态下,因而它们也是平等的。”普芬多夫所阐述的国家平等的法律思想,在18世纪得到了许多国际法学者的赞同。德国国际法学者沃尔夫(Christian Wolff)指出:“所有国家相互间是天生平等的。因为国家被认为是像自由的个人生活在自然状态中。由于所有的人是天生平等的,因此所有国家彼此之间也是天生平等的。”瑞士国际法学家瓦特尔(Emmerich de Vattel)在18世纪中叶出版的名著《万国法》中,根据自然法的观点阐明了国家主权平等原则。他说:“由于人是自然平等的,他们的天赋的权利和义务是一样的,国家作为人的集合体是自然地平等的,赋有同样的义务和权利,国之强弱在这方面没有关系。一个侏儒和一个巨人同样是人。一个小小的共和国和一个强大的王国同样是主权国家。由于平等的必要的结果,凡一个国家被允许做的事,一切其他国家也被允许做,而凡一个国家不被允许做的事,其他国家也不被允许做。”1812年,美国最高法院大法官马歇尔(John Marshall)在交易号诉麦克法德恩案中强调了“国家的完全平等与绝对独立”。1825年,马歇尔法官又在安特勒普案(The Antelope Case)的判决中再次宣称:“国家平等是最被普遍承认的一般法律原则”。19世纪末,实在法学派的学者里维尔(Rivier)提出,主权国家之间是平等的;每一个主权国家以同样的名分行使其从它的主权和它的国际社会成员的资格派生出来的所有权利,只要符合它同其他国家的协定的关系。这就是国际法实践上普遍承认的而在国际法学说中一般地承认的国家平等原则的意义。(注:转引自周鲠生:《国际法》(上册),商务印书馆1981年版,第208页。)英国著名国际法学家詹宁斯(Sir Robert Jennings)和瓦茨(Sir Arthur Watts)在其修订的《奥本海国际法》中也认为:“平等是国际法的基础的引申”;“由于国际法是以作为主权社会的国家的共同同意为根据的,国际社会的成员国家是作为国际法主体而彼此平等的。各个国家按照它们的性质在权力、领土等方面肯定不是平等的。但是,作为国际社会的成员,它们在原则上是平等的,尽管它们可以有任何的差异。这是它们在国际范围内的主权的结果。”(注:[英]詹宁斯、瓦茨修订:《奥本海国际法》(第一卷第一分册),王铁崖等译,中国大百科全书出版社1995年版,第275页。)2.现代国际法律文件早在联合国的筹建过程中,在1943年10月的莫斯科会议上,国家主权平等就被认定为一项原则。中、苏、英、美四国政府在《普遍安全宣言》中承认:根据一切爱好和平国家主权平等的原则,建立一个普遍性的国际组织,所有这些国家无论大小,均得加入为会员国。通过《敦巴顿橡树园建议案》,国家主权平等原则在《联合国宪章》中得到了确认和保障。宪章的序言庄严地宣布“大小各国平等权利之信念”;第1条确定“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系”的宗旨;特别在第2条第1项规定“本组织系基于各会员国主权平等之原则”,第7项声明“不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”。第78条再次肯定:“联合国会员国之间关系,应基于尊重主权平等之原则。”可见,《联合国宪章》重申了国家主权与平等,并把它列为各项原则之首,作为联合国的一项基本组织原则。此外,1965年《关于各国内政不容干涉及其独立与主权之保护宣言》、1970年《国际法原则宣言》、1974年《建立新的国际经济秩序宣言》和《各国经济权利和义务宪章》都规定了国家主权平等原则。国家主权平等原则还得到许多区域性国际文件的确认,如《欧洲关于指导与会国间关系原则的宣言》、《美洲国家组织宪章》、《非洲统一组织宪章》和《亚非会议最后公报》等。同时,中国倡导的和平共处五项原则,也是国家主权平等原则的具体实施和体现。

 

       (二)国家主权平等原则的涵义国家主权平等原则的涵义究竟是什么?不但国际法学者之间有不同的看法,(注:例如,有学者认为它是指国家权利能力之平等;而另外一些学者把它看做国家立法权之平等;更有一些学者则把它当成国家发言权之平等。参见俞宽赐:《新世纪国际法》,台湾三民书局1994年版,第232页。)而且一些法律文件的解释也存在着差异。1.《联合国宪章》的历史文件的解释在起草和制订《联合国宪章》的过程中,按照旧金山会议第一委员会第一专门委员会的起草报告,主权平等原则包括以下各项要素:(1)各会员国在法律上是平等的;(2)各会员国享有完整主权所包含的各项权利;(3)各会员国的法律人格、领土完整和政治独立必须得到充分的尊重;(4)根据国际法,各会员国应当诚实履行自己的国际责任和义务。根据这一规定,联合国的所有会员国都是平等的,对内完全自主,对外完全独立。有专家指出:宪章所规定的“国家主权平等原则,既有保障中小国家权利的意义,也起约束联合国行动的作用”。(注:参见梁西:《国际组织法》,武汉大学出版社2001年修订第5版,第74页。)1949年,国际法委员会在其起草的《国家权利与义务宣言》草案中指出:“每个国家都有权与其他各个国家在法律上平等”。该委员会在其评注中进一步说明:“本条来自于巴拿马草案第6条。它表明,按照国际法委员会多数人的意见,‘主权平等’的含义体现在按照1945年在旧金山会议所作的解释的《联合国宪章》第2条第1项中。”2.《国际法原则宣言》的解释负责研究起草“关于国家间友好合作关系的国际法原则”的联合国专门委员会,于1964年在墨西哥举行的第一次会议上,再次就主权平等原则这一国际关系基本准则的具体内涵进行了审议,并达成了一致。这种一致意见,也反映在1970年10月联大通过的《国际法原则宣言》中。按照该宣言的规定,国家主权平等原则的含义包括以下几个方面:(1)各国一律享有主权平等。各国不问经济、社会、政治或其他性质有何不同,均有平等权利与责任,并为国际社会之平等会员国。(2)主权平等尤其包括下列要素:第一,各国法律地位平等;第二,每一国均享有充分主权之固有权利;第三,每一国均有义务尊重其他国家之人格;第四,国家之领土完整及政治独立不得侵犯;第五,每一国均有权利自由选择并发展其政治、社会、经济及文化制度;第六,每一国均有责任充分并一秉诚意履行其国际义务,并与其他国家和平相处。可见,该宣言除了重申上述旧金山会议所提出的四个要素外,还特别强调各国均有义务尊重其他国家的人格和均有权利自由选择并发展其政治、社会、经济及文化制度。3.前苏联的解释早在1946年联合国原子能委员会中,苏联代表就指出:“主权原则是联合国组织所据以建立的基石之一,如果它被触动则联合国的全部存在和前途将受威胁”。(注:转引自周鲠生:《国际法》(上册),商务印书馆1981年版,第176页。)在苏联代表看来,《联合国宪章》重申各国主权平等意味着:所有国家是平等的,每个国家是在平等的基础上参与国际关系的,但不能绝对地、形而上学地来理解主权平等原则。国际关系中的法律平等不是抽象的平等,不是指在国际关系中各国的权利与义务的绝对相同。主权平等原则应辩证地理解,它并不排除某些国家拥有宪章所规定的特权。因此,大国一致原则并不与国家主权平等原则相矛盾。事实上,该原则包含了各国在它们作为国际法主体地位方面的法律平等。

 

       二、国家主权平等原则的法律效果一般认为,根据国际法和习惯规则,国家主权平等原则具有以下一些重要的法律效果:

 

       (一)一国一票制在国际会议或国际组织中,每一个参加国应该享有同等的代表权和投票权。如果出现某一事项需要各国的共同同意才能决定的情况,那么每一个国家都有一个投票权,而且,除另有约定外,每个国家也只能有一个投票权。况且,在投票的法律效力方面,不论是小国还是大国、弱国还是强国,它们的投票是具有同等分量、同等价值的,另有约定者除外。在国际社会的实践中,还出现了一些与一国一票原则相反的现象,对这些现象的解释涉及如何理解国家主权平等原则。1.安理会常任理事国的否决权按照《联合国宪章》的规定,安理会五大常任理事国对于程序性事项以外的一切事项以及某一事项是否属于程序性问题拥有否决权。由于安理会常任理事国拥有“双重否决权”,因此,有学者认为这是国际实践否认国家主权平等原则的最有力的例证。(注:例如,劳特派特就指出:“联合国宪章,虽然号称是以‘会员国主权平等’的原则为根据的,但在逐步修改传统的国家平等主义的过程中却是一个可注意的标志。”参见[英]劳特派特修订:《奥本海国际法》(上卷第一分册),王铁崖、陈体强译,商务印书馆1989年版,第211页。)应该承认,从严格的法律意义上讲,联合国会员国在联合国的决策过程中其参与的程度、发挥的作用,实际上并不是完全相同、完全平等的。因为各国的情况迥异,既有大小的不同,更有实力的强弱。可以说,会员国“要求绝对的平等是超现实的,也是难以做到的”。(注:参见许光建主编:《联合国宪章诠释》,山西教育出版社1999年版,第31页。)其实,安理会常任理事国的否决权的确立是有它特殊的政治背景的,即它是第二次世界大战即将结束的前夕东西方国家既矛盾又合作的、妥协的产物。一方面,就当时的美国而言,凭借其已有的各方面的优势,建立起能由其控制的有限度的否决权正是它所希望的;另一方面,对当时的苏联来说,由于西方国家占绝大多数,一项广泛的否决权正好是对抗英、美等国的有效武器;而在中小国家看来,各大国是不会接受没有否决权的联合国的。(注:参见梁西:《国际组织法》,武汉大学出版社2001年修订第5版,第148页。)有鉴于此,我们不能用这种特殊的战时政治安排,来否定在法律上的各个国家主权平等的原则。况且,按照宪章的规定,大国在维持和平与安全方面负有主要责任。这意味着,大国比广大的中小国家在维持国际和平与安全方面要承担更多的义务。这就在一定程度上体现了大国的权利与义务的对立统一。这正如在1945年6月旧金山会议上正式发表的《四发起国政府代表团关于安全理事会投票程序的声明》所指出的:“五大常任理事国既然负有维持国际和平与安全的主要责任,那么就不可能期望一个常任理事国有可能轻易同意按照一项它所不同意的决定在维持和平与安全这种严重问题上担负起行动的义务。”2.加权表决制在一些联合国专门机构,主要是经济、金融等领域的机构中,还出现了另外一种决策规则——“加权表决制”(the Weighted Voting System,有学者把它译为“掂量表决制”)。加权表决制是一种根据成员国实力的大小、责任和贡献的多少以及利害关系的轻重等因素来分配投票权的一种表决方法。加权表决的具体办法和形式是多种多样的,有的是以各国经济利益和人口因素作为加权的标准;有的则把成员国的投票权分为基本投票权和加重投票权;另外还有把所有成员国分为各种利益集团而分配投票权的情况;等等。(注:参见江国青:《联合国专门机构法律制度研究》,武汉大学出版社1993年版,第194页。)例如,1905年成立的国际农业协会(联合国粮农组织的前身),曾经按所交会费的多少把成员国分为5级。交会费越多的国家,可投的票数就越多。而在1944年成立的国际货币基金组织和国际复兴开发银行,则把成员国的投票权分为两部分,即基本的投票权(basic votes)和加重投票权(weighted votes)。在这两个机构的理事会中,每个成员国各享有250个基本投票权,此外,则按各成员国在基金中所占的份额,以每10万美元增加一票的方式计算加重投票权。基本投票权和加重投票权相加,即为该国的总投票权。加权表决制是一种与一国一票制相对立的表决方式。虽然这种决策制度较好地体现了各国之间的真实权力关系,较真实地反映了各成员国之间在人口数量、经济实力、综合国力以及对组织的贡献等方面的差异,但它与现代国际法所确认的国家主权平等原则是背道而驰的。因为这种投票制使少数发达国家在有关国际机构中处于控制或垄断地位,而广大发展中国家的要求则没有很好地被反映。(注:例如,在世界银行等国际金融机构中,仅美国一个国家的投票权就占到了全部投票权的20%以上,而整个发展中国家的投票权则只占总投票权的1/3左右。)因此,长期以来发展中国家一直呼吁要改变这一状况,充分享有平等的权利,实现有关决策的民主化。3.“微型国家”问题第二次世界大战以后,在联合国非殖民化运动的推动下,广大第三世界国家纷纷取得了独立。其中,一些领土面积很小、人口很少的小国,不但获得了独立,而且还成为了联合国的会员国。由于这些小国的加入,在一定程度上改变了联合国大会的权力结构、表决效果,从而就引发了“微型国家”的问题。由于“微型国家”在人力、财力等方面存在一定的局限性,难以很好地履行宪章所规定的义务,因此美、英两国就提议,对这些国家在联合国的权利予以适当的限制,如放弃在大会的投票权等。英、美两国的这种排除一国一票制的建议,不但遭到了“微型国家”的反对,而且违背了国家主权平等这一基本原则,同时也是与《联合国宪章》的有关精神根本对立的。正如联合国法律事务处(the Legal Counsel)有关专家所指出的:“如果不修改宪章,美国和英国的建议是不可能在联合国的框架内付诸实施的。”事实上,联合国在此后的实践中,都没有对“微型国家”采取任何的限制措施,因为这是一个非常敏感的政治问题。

 

       (二)排他管辖原则根据“平等者之间无统治权”的原则,一个国家不能对另一个国家主张管辖权。一国非经由本身明示或默示同意,不受新的国际法规则的约束。任何通过胁迫等手段使一国接受条约或公约的行为或强迫一国服从国际法规则的行为,都是违反国家主权平等原则的。1825年,在安特勒普案的判决中,美国最高法院马歇尔法官就指出:“基于国家平等,没有一个国家有权为他国制定法律……每一个国家为自己立法,但它的立法仅对本身有效……”。(注:G.von Glahn,Law Among Nations,1970,p.129.)此外,虽然一国可以在他国法院提起诉讼,但该国通常不能在他国法院被诉,除非该国自愿服从该法院的管辖。1812年,在交易号诉麦克法德恩案中,美国最高法院也承认“每一个国家必须尊重外国国家行为效力”的原则。

 

      (三)轮换制原则为体现国家主权平等原则,各国在签署条约时一般遵循所谓的“轮换制”(alternat)原则,即在签署双边条约时,每一方的全权代表都在本国保存的约本的首位(左边)签字,另一方则在同一约本的次位(右方)签字;多边条约则常按各缔约国国名的第一个字母在缔约国同意使用的文字的字母表中的顺序,依次签字。另外,在外交文件中,各国都有使用本国文字的权利。在条约的文本上,本国文字与其他缔约国的文字具有同等效力,约本上另有规定者除外。在国际会议上,各国的位次以有关会议所使用的文字字母顺序排列。

 

      (四)国家行为主义国家主权平等原则的另外一个后果是“国家行为主义”(Act of State Doctrine)。它是指一个国家的法院通常都不究问另一个主权国家的官方行为或它的代表的官方行为或经官方承认的行为的效力或合法性,如果这个行为是在后一个国家的管辖范围并且不违反国际法的话。换言之,甲国法院对于乙国或其代表之官方行为的效力或合法性,不得审判。“国家行为主义”的学说产生于英国。18、19世纪,美国的一些法院也开始先后在一些案件中明确适用了“国家行为主义”。其中,1897年美国最高法院在“昂德希尔诉赫南德兹案”(Underhill v.Hernandez Case)中对“国家行为主义”做了经典性的阐述:“每一个主权国家有义务尊重每一个其他主权国家的独立;我们国家的法院将不审判另一个国家政府在它自己领土内所作的行为。对这种行为不满的救济是必须通过主权国家之间公开提供的方法取得的。”(注:[英]詹宁斯、瓦茨修订:《奥本海国际法》(第一卷第一分册),王铁崖等译,中国大百科全书出版社1995年版,第284页。)一国国内法院适用“国家行为主义”的目的,是为了避免给本国政府带来外交困扰。然而,一国是否有义务适用“国家行为主义”,学者们有不同的看法。因为到目前为止,国际法院还没有作出任何有关的判决,宣布一国如不适用“国家行为主义”就违反国际法。因此,“国家行为主义”在目前还不能说是已成为国际法的一部分。国内法院仍有权按国内法律制度的规则,自行决定主张或放弃宣布违反国际法的外国行为为无效。

 

      (五)无歧视原则无歧视原则(principle of nondiscrimination)是国家主权平等原则所固有的。一旦接受国家主权平等原则,就意味着接受无歧视原则。无歧视原则贯穿于一系列的国际法律文件中。例如,《国际法原则宣言》指出:“各国不问在政治、经济及社会制度上有何差异均有义务在国际关系之各方面彼此合作,以期维持国际和平与安全,并增进国际经济安定与进步、各国之一般福利及不受此种差异所生歧视之国际合作。”《各国经济权利和义务宪章》第4条规定:“每个国家,不论政治、经济和社会制度的任何差异,有权进行国际贸易和其他方式的经济合作。任何国家不应遭受纯粹基于此种差异的任何歧视。”1986年8月,国际法协会在汉城通过的《关于逐渐发展有关国际经济新秩序的国际公法原则宣言》宣布,平等或不歧视原则“是指对同等的情况应同等地对待,对不同等情况应该按照……有关的不平等给予相应不同等待遇”。值得注意的是,世界贸易组织及其法律制度也把无歧视原则作为一项首要的基本原则。关贸总协定和世界贸易组织章程的序言都明确规定,为实现各项宗旨,各缔约方应“在国际贸易关系中取消歧视待遇”。可以说,这是国家主权平等原则在国际贸易关系中的延伸。无歧视原则成为了现代国际贸易关系中最基本的原则。此外,有学者还认为不干涉内政原则也是“国家主权平等原则的必然结果”。(注:[英]詹宁斯、瓦茨修订:《奥本海国际法》(第一卷第一分册),王铁崖等译,中国大百科全书出版社1995年版,第348页。)

 

       三、国家主权平等原则在现代国际社会中的适用从国家主权平等原则的由来、内涵及其法律效果等方面分析,笔者认为,在现代国际社会中,适用国家主权平等原则应注意以下几点:

 

       1.应辩证地理解国家主权平等原则对于国际法上的国家主权平等原则,我们应当辩证地理解,注意避免走向以下两个极端。其一,主张绝对的平等,认为国际社会存在的国家的任何差异以及任何不相同(等)的现象都是违反国家主权平等原则的。其二,认为国家主权平等只是一种幻想,因为各国在自然资源、领土面积、人口素质、经济水平等方面存在明显的不同,因而不可能实现真正的国家主权平等。(注:参见王铁崖主编:《国际法》,法律出版社1995年版,第118-119页。)科学地、辩证地理解国家主权平等原则,意味着一切国家,不论其大小、强弱,不论其社会、政治和经济制度的性质如何,也不论其发展水平的高低,其在国际法上的地位一律平等,但这种平等并不是绝对的。

 

       2.国家主权平等是相对的如前所述,每个国家在版图、人口、资源、经济、文化和制度等许多方面存在诸多差异,这就表明各个国家在事实上就存在一种不平等。国家主权平等原则,像所有的其他法律原则一样,有其特定的内涵、特定的适用范围。因此,从这个意义上说,它也只可能是相对的,而不可能是绝对的。

 

       3.国家主权平等是指法律上的平等由于在事实上各个国家是不可能完全相同的,因此,国际法上所承认的国家主权平等,非指事实上的平等,而是指法律上的平等,亦即指各国在国际法上的地位完全平等,是指各国在国际社会中平等地享有国际法上的权利并承担义务。

 

       4.在当今的国际关系中,坚持国家主权平等原则仍具有重要的现实意义一方面,坚持国家主权平等原则,有利于实现国际关系的民主化、国际法的民主化。在近些年的有关联合国及其专门机构的改革大潮中,广大中、小国家提出要适当限制安理会常任理事国的否决权、增加安理会决策的透明度、加强联合国工作的民主化以及增加在世界银行和国际货币基金组织等专门机构中的基本投票权等,就是要坚持国家主权平等原则的具体体现。况且,由于国际法是适用于国家之间的法律,在国家间的相互联系、相互依存更加紧密的今天,只有坚持国家主权平等原则,建立平等互利的国际关系,才能促进国际法的进一步改善与加强,才能实现国际关系的民主化和国际法的民主化,才能最终推动国际社会的共同进步。另一方面,坚持国家主权平等原则,有利于维护世界和平。由于国际法基本上是一种“平等者”之间的法律体系,因此,在国际关系中,一国对他国强行发号施令,把自己的意志强加于他国,或者以表面上合法的方式侵夺他国的权利,就是对国家主权平等原则的侵犯。在当今这样一个趋向全球化的国际社会里,任何一个国家,不论它多么强大和富有,都不可能单独在超越国境的全球性问题上保全自己。时代要求所有国家,特别是强国、大国,都应坚持国家主权平等原则,依法履行国际义务,只有这样,才能维护世界的和平与安全。

 

原载《法商研究》2003年第1期