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学者观点
余元洲:联合国的新角色(上)
发布者:发布时间:2017-09-06 23:19阅读:2497

       论道法论认为,任何一种法律制度和(或)法律规范,如果与“道”不合,就会使社会和公众的利益受到减损,即受客观规律的惩罚,因为--“道”就是规律。用这样的观点看问题,现行的联合国法律体制,就必须从根本上加以改革。因为,全球军费开支高达几千亿美元,尚不足以保证各国的国家安全。按目前的发展势头,不要很久,各国年均防务支出的总额即可突破一万亿美元。一万亿美元!--这决不是一个小的数目。更可笑的是,这笔钱花得非常“冤枉”:它主要不是用来保证世界各国的共同安全(如防范和打击恐怖主义)、维护各国边界的相对稳定以及各国相互交往的正常秩序,而是相反地,在处理相互关系时用以防范、威胁或对付对方。更糟的是,这几千亿美元的防务开支被各国军队(其服役人员基本上都是各国青壮年人口中的精华部分)白白消耗掉,与其说不能保证这个世界的和平与安全,毋宁说,恰是威胁或破坏国际和平与安全的根源。假如将各国军队的人数和开支同时削减一半,而将省下来的一半集中起来交给联合国统管,这个世界的和平与安全“度”(或称“国际和平与安全系数”)即可至少提高十倍以上。--现行联合国法之不合于“道”,由此可见一斑;其改革或变法的必要性,也由此显而易见。不过,道法论的意义和作用,并不仅限于论证改革或变法的必要性。它还同时为联合国的法制变革提供实现和保证机制。试想,世界各国每年花费几千亿美元去研制、开发、生产一些既不能吃、又不能穿而只能用来杀人的高精尖武器,并将各国最有才能的人们一生中最宝贵的时间用于常备不懈的杀人训练,其唯一的结果却只能是引起相互间更大规模和更高水平的军备竞赛。--这种极不合理的现行国际法律秩序,以其对各国政府和人民的共同惩罚,必定或迟或早要教会足够聪明的各国政要和人民起而改革,使联合国真正成为协调各国相互关系之强有力的“国际社会权力中心”和世界和平与安全的可靠保障。

 

       正是在这种意义上,可以认为,道法论是联合国必当充任新角色的法理根据。进一步说,所谓“联合国的新角色”,有两层含义:其一是,新世纪里联合国在国际事务中所应担当的新角色;其二是,中国在革新后的联合国中所应担当的新角色。二者是相辅相成的。在一个未经革新的联合国中,中国不可能发挥很大的作用;即使能够发挥作用,由于联合国本身的作用有限,也没有很大意义。只有联合国本身经过革新,只有联合国在国际事务中发挥越来越大的作用,中国才有可能在联合国中发挥重要作用,中国的这种作用才有意义,才能够在国际事务中收到良好实际效果。反过来说,没有中国这一占世界人口总数五分之一的大国在联合国中发挥比目前更大的作用,没有她对国际事务更为积极主动的参与,革新联合国及建立国际经济、政治和法律新秩序就都将是一句空话。以中国目前在联合国的地位和作用而言,消极否定、被动参与或投弃权票而“随大流”很容易,要想积极地倡导一件事情却很难了。我们应珍惜目前在联合国中的现有地位,但是不能满足于此。我们更应设法突破目前这种只能被动、不能主动,只能消极、不能积极发挥作用的局面。我们要在新世纪里,担当起一个负责任的大国所应有的使命,在联合国机构和国际事务中发挥新的更大的作用。一、联合国的由来与宗旨世界上最早的全球性国际政治组织是“国联”,即“国际联盟”的简称。“国联”的诞生是鉴于第一次世界大战给人类带来空前深重的灾难,是为了避免类似战争的再发生。“国联”终于失败了。失败的原因在于它未能完成自己的使命,未能避免和阻止比第一次世界大战更大规模、更加残酷、更为惨烈的第二次世界大战的爆发。就“亚太战场”来说,还早在“欧洲战场”的策源地--法西斯德国远未成气候之前很久,日本帝国主义就开始了对中国东北的侵略。对此,“国联”又能做些什么呢?除了派遣一个无足轻重的李顿调查团来“调查调查”之外,什么也不能做。指望这样一个国际组织去阻止德、意、日法西斯发动世界大战,无异天方夜谭,而它在大的国际危机面前如不失败、破产,更是天理不容!正因为如此,在第二次世界大战的废墟上,在国际联盟的废墟上,诞生了我们今天的联合国。事实上,早在“二战”结束之前很久,建立一个替代“国联”维护国际和平的国际组织的思想就已经在同盟国首脑心中开始孕育了。1941年8月14日,英美首脑罗斯福和丘吉尔在纽芬兰沃根基港“威尔士王子”号主力舰上签署了《大西洋宪章》,提出了建立“广泛而永久的普遍安全制度”问题。(1)1942年1月1日,美、英、苏、中国等26国发表《联合国家宣言》,宣布以《大西洋宪章》的宗旨和原则作为反法西斯同盟国的共同纲领。当时,《宣言》所指的“联合国家”还不是即将建立的国际组织, 而是指紧密联合到一起的反法西斯同盟各国(在语法上是复数而不是单数);但我们今天的“联合国”(在语法上是单数而不是复数)的名称,即由此脱胎而来。(2)1943年10月30日,美、英、苏、中四国外长在莫斯科发表《普遍安全宣言》,首次提出了建立“普遍性国际组织”的问题。1944年8-10月,苏、英、美三国和中、英、美三国先后在美国华盛顿橡树园举行会谈,拟订了组建普遍性国际组织--联合国的建议案。1945年2月,美、英、苏举行雅尔塔会议,就联合国内安全理事会五大国一致原则达成协议。同年4-6月,来自50个国家的代表在美国的旧金出举行联合国“制宪会议”,讨论通过并签署了《联合国宪章》以及作为《宪章》之组成部分的《国际法院规约》。同年10月24日,《联合国宪章》正式生效,联合国宣告成立。《联合国宪章》开宗明义的第一句话是:“我联合国人民同兹决心,欲免后世再遭令人类两度身历惨不堪言之战祸。”这就表明了创建联合国的首要目的是避免国际战争,维护世界和平。为此,联合国把维护国际和平与安全,发展国际间以尊重各国人民平等权利及自决原则为基础的友好关系,进行国际合作,以解决国际间经济、社会、文化和人道主义性质的问题,促进对于全体人类的人权和基本自由的尊重,消除引起战争的经济和其他社会原因作为自己的基本宗旨;并确立了各国主权平等、各国以和平方式解决国际争端、各国在国际关系中不得以任何方式威胁和使用武力、各国对联合国依照宪章采取的行动给予一切必要的协助、联合国组织不得干预本质上属于各国国内管辖的事务等项基本原则。二、联合国的组织机构及运作机制为了实现上述宗旨与原则,《宪章》规定了联合国的主要组织机构及其职能和运作机制。

 

       联合国的主要机构如下:

 

       1.联合国大会。联合国大会由全体会员国组成。每个会员国派一个由五名正代表、五名副代表和一些必要专家、顾问组成的代表团出席大会。联合国大会每年举行一届例会或常会,会期一般是9月的第三个星期二开幕,12月25日前闭幕。大会在会议期间可以决定暂行休会,然后在适当时候复会,但至迟必须在下届例会开幕前结束本届大会。除了例会之外,应安理会或过半数会员国的请求,或经过半数会员国对任何会员国的请求表示赞同后,可于15日内召开“联大”特别会议。此外,应安理会9个以上理事国或半数以上会员国的请求,可于24小时之内召开“联大”非常特别会议(或称紧急特别会议)。联大例会的全体会议由大会主席(或副主席)主持。主席1人、副主席21人均由大会全体会议选举产生(其中,副主席按地区分配原则选出)。大会下设7个主要委员会,此外还有总委员会和全权证书委员会以及行政和预算问题委员会、会费委员会等组织机构。联合国大会的工作涉及国际社会的的几乎所有问题,其职权包括:1)讨论权:它可以讨论宪章范围内的任何问题或事项;2)建议权:除安理会正在审议和处理的争端或情势外,可就有关争端或事项向各会员国和(或)安理会提出建议,可对它认为可能会损害国际和平与安全的任何一种局势提出解决措施,还可提请安理会注意其他可能危及国际和平与安全的某种局势。此外,联合国大会的最重要一项功能也许是,在大会开幕后举行的“一般性辩论”(通常,时间长达2-3个月)中,各国代表就国际局势发表评述并就本国政府在有关问题上的立场和观点进行充分的阐述,使得各国相互之间在有关问题(特别是当前热点问题及一些潜在的热点问题)上能够多一些理解和信任,少一些误会和仇视,从而将一些非原则性和无根本利害冲突的分歧化解于无形之中,同时也为那些带原则性及有根本利害冲突的重大问题之解决奠定了基础。2)安全理事会。安全理事会简称“安理会”,它由5个常任理事国和10个非常任理事国(联合国成立之初只有6个非常任理事国,1965年8月31日根据1963年第18届联大通过的一项《联合国宪章》修正案增至10个)组成。按《宪章》规定,美、英、苏、法、中五国为常任理事国(1991年底苏联解体后,原苏联的席位由俄罗斯联邦继承);非常任理事国则由联合国大会选举产生,任期两年(每年改选5个),不得连选连任。安理会主席由理事国依国名的英文字母顺序按月轮流担任。安理会设有军事参谋团和接纳新会员国委员会以及若干特设机构。各理事国在安理会内均有常驻代表。除定期会议外,安理会还经常举行各种临时会议。安理会实行一国一票制,对一般程序性问题的表决只需15个理事国中的9票即可获得通过;而对于非程序性的重大问题,则需要包括5个常任理事国可决票(弃权不算否决)在内的9票才能通过。这就是所谓“大国一致”原则,即五大国(美、英、法、俄、中)拥有否决权的制度;但在涉及国际和平与安全的问题上若某个理事国是某一争端的当事国,它就不能参加关于旨在和平解决该争端的表决。安理会对于维护国际和平与安全负有主要责任。当出现国际争端而当事国又无力以和平手段自行解决时,安理会就要对事件进行调查以便确认其是否具有危及国际和平与安全的性质。如果确信有这种性质,安理会就可以:1)在任何阶段,就适当程序或调整方法提出建议或者提出它认为适当的解决条件,并可应争端当事国的请求向它们提出和平解决争端的建议;2)若上述方法失败,则可采取强制行动--第一步,实施经济制栽或除武力之外的其他措施;第二步,在前述方法均难奏效的情况下,作为最后的手段可以对侵略者采取军事行动--海湾战争就是一个例证。3)经济及社会理事会(经社理事会)。经社理事会是联合国主管经济、社会事务的机构。目前,它的理事国已经增至54个,其席位按公平地域原则进行分配,任期三年,每年改选三分之一,连选可以连任。每个理事国均有一个投票权,所有问题的表决都以简单多数票通过。经社理事会每年举行两次例会。经社理事会下有一系列常设委员会、职司委员会以及5个区域委员会,拥有涉及经济、社会、文化、教育卫生以及人权等方面的广泛职权。4.托管理事会。这是联合国负责监督于国际托管制度下的领土走向自治的一个机构,目前已基本完成使命。5.国际法院。国际法院是联合国的主要司法机构,设在荷兰的海牙,由15名不同国籍的独立的法官组成。法官由大会和安理会从各国推荐的候选人中选举产生(候选人必须在两机构中分别以绝对多数票通过始得当选)。国际法院法官任期9年,每3年改选5名,连选可连任。国际法院的任务是以公认的国际法准则来解决国际争端。国际法院所作的栽决,已涉及到从捕鱼到边界争端以及核试验等各个方面。在就某一案件进行表决时,9名以上法官出席始为有效,并以其多数票通过;若两种意见票数相等,则由院长投决定性的一票。当就某一案件进行栽决时,若某一当事国在国际法院没有本国国籍的法官,该国即可选派专案法官参加该案件的审判过程,并与国际法院法官地位平等。国际法院的另一职能是,应大会或安理会的请求它们就任何问题提供咨询意见;或者,经大会批准,联合国其他机构也可以请求国际法院就与其活动有关的法律问题发表咨询意见。6.秘书处。秘书处是由秘书长和其他公务人员组成的工作班子和办事机构,是联合国的主要行政机构。其职责是,为联合国及其他机构服务,并执行这些机构制定的方案和政策。作为国际公务员,上至秘书长下至每一个普通职员,尽管来自各个不同的国度,都必须秉持中立和不偏不倚的立场、态度。他们不接受任何政府或联合国之外当局的指示;各国政府也不得以任何方式对他们施加影响。秘书长是秘书处的行政首长,也是整个联合国的行政首长。

 

       秘书长由安理会推荐并经大会通过任命,每届任期5年,可以连任。秘书长可以出席大会、安理会、经社理事会、托管理事会的一切会议。经安理会同意,秘书长应在联大举行会议时将安理会正在处理的关于维持国际和平与安全的事项通知大会;一旦安理会停止处理该问题,也应立即通知大会,如正是大会闭会期间则应及时通知各会员国。秘书长可以将他认为可能威胁到国际和平与安全的任何事件提请安理会注意,也可以进行正式或非正式的调停、斡旋以解决国际争端。此外,秘书长还负责对国际维持和平行动的管理等等。最后,需要指出的是,联合国的各个组织机构虽然都有自己的职能和运行机制,但它们也并非互不相关、各行其事,而是相互配合、协调运作的。(3)三、联合国的成败得失联合国成立至今已经有半个多世纪了。在这半个多世纪的时间里,联合国在维护国际和平与安全、促进世界经济和社会发展以及主持国际正义、保障和改善人权等方面,都取得了举世瞩目的成就。首先,一年一度长达三个月的联合国大会例会为各国政府提供了一个自由阐述各自立场和观点的讲坛,促进了各成员国之间的相互了解和理解,成为世界各国进行多边外交的最佳形式。这对于消除国际战争的潜在因素,保持世界的安全与稳定,是十分重要的。其次,联合国大会和安理会所作的决议及所采取的行动,历任联合国秘书长本人及其特使所进行的斡旋、调解活动,对于化解冲突地区的矛盾,降低敌对双方或有关各方之间的敌意,实现民族和解或国际和解,都起到了重要作用。第三,经联合国授权的多国武装行动,对于遏止国际侵略者的贪欲和野心,保障弱小国家的生存权利,也起到了一定的作用。第四,纳米比亚的独立及其它受托领土走向自治,是联合国托管理事会及其它有关机构共同努力的一大成就。第五,国际法院几十年来在维护国际社会的法制、秩序及主持国际正义等方面作了许多有益的工作,赢得了世人的尊敬。第六,经社理事会及所属各常设委员会、各职司委员会和5个区域经济委员会在宪章规定的职权范围内作了大量的调查、研究、规划、协调等基础工作。其所倡议、发起召开的各种会议及其发表的各种宣言、呼吁等,对于国际政治经济新秩序的建立和各国人权状况的改善以及促进对其他地区性或全球性自然、社会问题的重视和解决,都作出了不可磨灭的贡献。第七,联合国维持和平行动是联合国在实践中的一个创造,《联合国宪章》本身对此并无明确规定。联合国维和部队因头戴代表和平的蓝色钢盔而被称为“蓝盔部队”,又因仅配备轻型防御武器且非当自身安全受到威胁不加以使用而被称为“一支没有敌人的军队”。几十年来,联合国维和行动在维持国际和平与安全以及缓和地区性国际冲突和某些国家的内部冲突方面劳苦功高、功不可没。1988年,联合国维持和平部队被集体授予诺贝尔和平奖。(4)然而,联合国并不是万能的。相反,就迄今为止的历史来看,它的缺点远多于优点,失败远多于成功。首先,在冷战和东西方对抗的年代,联合国成了苏、美争斗的工具和场所,成了缓和、裁军、国际和平的清谈馆,成了两个超级大国争霸的牺牲品。举凡一切有大国背景的国际冲突和国内变故,包括直接冲突和间接插手制造的冲突,联合国都只好“君子动口不动手”。从50年代的“匈牙利事件”、60年代苏联对“布拉格之春”的镇压、美国对越南的侵略、70年代到80年代的中东战争、两伊战争、安格拉内战、越南对柬埔寨的入侵、苏联对阿富汗的入侵,此外,还有英国与阿根廷的“马岛之战”、 中苏边境冲突以及更早时候法国对越南的侵略等等,--对于所有这些明显影响国际和平与安定的冲突或争议事件,身负保卫国际和平与安全之责的联合国大会和安理会都几乎束手无策、毫无作为。据统计,自1945年第二次世界大战结束后的50年中,大大小小的局部战争和局部冲突共发生了100多次,夺走了2000多万人的生命。这是联合国失职的一大证明。其次,前南地区的波黑冲突造成成千上万的人伤亡。在索马里,以美国为首的联合国部队也曾陷入泥潭,既不能制止那里的混乱,也不能恢复秩序和和平,反而造成联合国军人及当地平民的大量伤亡。这些都是联合国无能的明证。既使是那一场打赢了的海湾战争,也是负出了太惨重的代价。假如联合国有能力在伊拉克入侵科威特的当天或第二天或至迟一个月内进行有效的军事干预,而不是等了四个月之久才开始动手,其代价无论如何不会像后来那样大。正因为如此,人们才有理由说,海湾战争的胜利既是冷战结束后联合国作用加强的结果,也是它尚不够强的结果;既是它优点的大展示,又是它缺点的总暴露。正是经过了海湾战争,人们才明确地意识到:联合国得改革了。其三,在调节国际经济关系方面  ,联合国也没有发挥出应有的作用。举例来说,先前的“关税及贸易总协定”(GATT)及现在的“世界贸易组织”(WTO)被称作是“经济联合国”,这说明了什么呢?只能说明“联合国本身在经济上还不是一个联合国”。实际上,联合国与作为其专门机构的国际货币基金组织、世界银行以及WTO等的关系都还有待理顺。其四,国际法院的公正性虽无可非议,但其权威性却有待加强。原来在冷战和两极对立时期,国际法院所发表的“咨询意见”常如废纸一张,得不到应有的尊重和执行。现在,“国际刑事法院”的成立,因受美国的抵制其意义和作用也大为降低了。这与当今国际社会组织化和法制化发展的要求是不相适应的。联合国的上述种种无能或失职表现,归根到底源于它本身的缺陷,那就是:同“国联”一样,只是一个全球性的政府间国际组织,而不是一个超国家机构。虽然联合国是在“国联”的废墟上并且是吸取了国联失败的惨痛教训之后建立的,虽然与国联相比它确实有了许多改进,但是从根本上说,并没有太大的差别。不然,何以解释它今天的境况?如果说,20世纪80年代及其以前联合国不能很好地发挥作用是因为苏美两个超级大国的全面对抗使联合国陷于瘫痪,那么,从那以后为什么也没能摆脱困境呢?今天的联合国由于责任加重及世人对它的期望值提高,而它所拥有的资源和手段却没有相应地增加,结果就造成了比以前更多、更大的问题。正是在此情况下,人们普遍感到:“旧瓶难以装新酒”,联合国不改革不行了。联合国改革问题遂由此提上议事日程。(5)四、联合国改革的方案种种联合国是在第二次世界大战期间酝酿建立、“二战”结束之后不久诞生的,距今已有半个多世纪的历史了。 

 

       在此期间, 联合国虽经几度改革,但因都是“微调”动作而没有取得显著成效。故从总体上说,联合国半个多世纪来没有大的改观。1992年2月,上任伊始的联合国秘书长加利就着手对秘书处自身的机构进行调整:一是将原有的高级职位由45个减为30个,二是将原有的职员由11409名减为10100名,三是对内部组织机构的设置进行撤、调、并、转--由此拉开了联合国改革的序幕。安南接任后,继续进行改革,某些方面的力度比加利更大。但是,总的来说,加利和安南的改革都是仅及皮毛,并且是皮毛中的一毫(九牛一毫)。加利曾经想做的一件事,是组建一支直接由联合国统率和指挥的常备军--联合国常设国际维持和平快速行动部队,以便能够将其像“消防队员”那样随时在最短期限内调配到世界上任何一个冲突或热点地区去“降温”或投入“灭火战斗”。然而,要实现这一目标谈何容易!且不说在国际社会实现民主化和法制化之前联合国的“降温”或“灭火”行动有可能“火上浇油”甚至颠倒是非、混淆黑白、抑善扬恶--一些弱小国家担心一旦联合国“位高权重”后不去主持国际正义反而助桀为虐,其原因也盖出于此--,仅就经费的筹措来说就是一大难题。按照规定,联合国的经费由会员国交纳。美国是第一大缴款国,所认缴的金额占联合国经费总额的25%;1985年,美国通过国内立法将这一比例单方面下调至20%,并从次年起开始拖欠联合国“会费”。据透露,截止到1993年7月,各会员国拖欠联合国的摊款额即达17.5亿美元;(6)此外,另据“新华社联合国1993年12月9日电”悉,联合国一位高级官员说,“这个世界性组织现在亏空16亿美元,其中5.23亿美元是会员国拖欠联合国常规预算的会费,11亿美元是应支付的维持和平费用”。(7)与此同时, 联合国的开支却不断增加,结果陷入财政危机。实际上,早在十多年前的1992年7月31日,秘书长加利就已在一份报告中称,联合国的财政状况已几近无米下锅的地步,如果各会员国继续拖欠缴款,联合国将在不久的时间内“关门大吉”!显然,在这种情况下组建联合国常备部队,无异于天方夜谭。加利不能连任秘书长的一个重要原因是:他的一些作派,不合美国政府的意愿,美国就拒绝向联合国缴纳会费。在这种情况下,安理会也好,大会也好,谁都得迁就美国;如若不然,联合国就难逃“关门大吉”的命运。由于联合国的首要职责是维护国际和平与安全,而这一职责又主要是由安理会承担的,又由于安理会是联合国中比较而言最具权威性的机关,安理会的改革就成了联合国改革中首当其冲的环节。

 

       在安理会改革的问题上,目前人们关注的主要有两点:一是增加安理会席位,二是增加安理会常任理事国的席位。两相比较,又以后者更为重要。这又分为两个层次:一是增加多少,二是增加给谁。1988年,美国的“联合国协会”提出一种方案,主张维持现有5个常任理事国不变,将非常任理事国再减为原来的6个,同时增加4个“半常任理事国”,亚、非、拉、欧四大洲各得一个席位,每个席位由各大洲的两个大国轮流担任,任期两年,如亚洲的席位由日本和印度分享,欧洲的席位在德国和意大利之间轮换,等等。1992年,加利曾提出一个方案,建议把常任理事国由现在的5个增加到10个,让德国、日本、印度、巴西和非洲的尼日利亚也进入联合国的最高决策圈。在推动安理会改革方面,作为世界上位居第二的人口大国,印度一直是积极分子。早在1979年第34届联大开会期间,印度就与其它9国提出了改组安理会的议案。此后年复一年,每逢联大开会,它都“旧案”重提,大有不达目的决不罢休之势。针对人们认为扩大安理会会导致效能降低的问题,印度代表解释说,“一个更有代表性的安理会,其效能会更好,效率会更高,因为它的决议会得到整个国际社会的全面支持,且更有分量。”然而,对挤进安理会常任理事国之列最感兴趣的还不是印度,而是日本和德国,只是由于人们对“二战”的记忆及对它们重新崛起的警惕,这两个国家在追求安理会常任理事国席位的道路上比较谨慎一些罢了。但就其志在必得的决心来说,绝对不亚于印度。与其同时,广大的发展中国家,特别是拥有106个成员国的“不结盟运动”的其它成员国,也在谋求安理会常任理事国的席位。1992年,担任“不结盟运动”主席的印度尼西亚总统苏哈托指出,安理会应该扩大,接纳新成员,即使不给它们以否决权,至少应使其中一些新成员国成为常任的理事国。在参加联大后途经东京回国时,苏哈托又对记者发表讲话表示,常任理事国应增加6个,其中一个给日本,一个给德国,另外4个给发展中国家,如印度和印尼等。