您所在的位置:首页 > 学术科研 > 学者观点
学者观点
姜桂石、韩志斌:联合国第二代维和行动的任务、问题及应对措施
发布者:发布时间:2017-09-06 23:21阅读:2496

       当今世界全球化的趋势日益明显,处理各国共同事务的现象日益增多。同时世界也呈现出多样性,地区冲突不断发生。因此,联合国发挥的作用越来越大,特别是联合国维和行动引起了世人的关注。1988年以后的维和行动被前任联合国秘书长加利称为第二代维和行动。它与传统维和行动相比其“质的变化比量的变化更加显著”。[1]第二代维和行动不仅包括军事方面而且也包括政治、经济、社会、人道主义和环境等各个方面。[2]本文就联合国第二代维和行动增加的新任务,出现的新问题,以及为解决这些问题应该采取哪些改进措施来发挥联合国维和行动的作用发表我们的浅见,以求教于同行。

 

       一、联合国第二代维和行动的新任务传统的维和行动是按照哈马舍尔德三原则(即中立、同意、自卫三原则)实施的维和行动。[3]其所起的作用一般仅仅是在短时间内阻止危机的恶化,主要采取监督、调解的方式,关键是取决于双方的善意合作,一般不采取强制性干预和诉诸武力。如1948年6月在中东建立的联合国停战监督组织,其任务就是监督停火。但是,第二代维和行动却增加了许多新任务,所采取的方式也同传统维和行动有所不同,甚至是强制干预或动用武力。

 

       (一)监督或组织选举许多陷入冲突的国家在联合国维持和平部队介入后,冲突暂时平息,但是国内的选举问题仍然是潜在的隐患,一些国家由于选举问题出现了新的矛盾和冲突,因此联合国第二代维和行动增加了监督或组织选举的任务。它包括对选举中的一些程序性问题提供咨询服务,对选民的登记、选举人名单、计票等事宜进行监督,以确保选举在安全、公平、信任的气氛下进行。当然,联合国参与监督或组织选举的程度是根据联合国与冲突双方事先签定的协议而定。1992年联合国为阿尔巴尼亚、安哥拉、刚果、卢旺达和萨尔瓦多、埃塞俄比亚等国的多党选举提供了帮助。自从联合国选举援助团成立以来已经给36个国家的选举工作提供了帮助,其中26个国家在非洲。[4]在尼加拉瓜,联合国组织了选举并监督了选举的整个过程。在安哥拉,联合国的角色是监督和鉴定选举而不是组织选举。在莫桑比克,联合国派出12,000名观察员,其中包括中国派出的10名观察员,监督了恢复和平的整个过程并组织了选举。[5]以上这些事例表明联合国通过监督或组织选举来解决地区冲突取得了一定成效。

 

       (二)协助裁减军备、军人复员和武器控制一些发生冲突的国家因为国家军队、武装团体及武装民兵数量较多,冲突双方实力较强,使得国内政局动荡,社会秩序混乱,国家的正规军受到挑战,甚至国家中央权威的合法性丧失。因此,联合国在维和行动的过程中采取了协助裁减军备、军人复员和武器控制等措施,其对象包括冲突国家的军人、武装团体、民兵武装和武器装备。联合国驻安哥拉第三期核查团的任务就是核实、监督安哥拉警察是否保持中立,解除安哥拉国内非军人武装。在柬埔寨,柬各派武装力量和武器各裁减70%,其余30%集中到指定地点,由联合国柬埔寨过渡期权力机构监督;到1992年,柬三方已集结军队9,002人,上交武器7,311件,子弹44万发。[6]联合国在莫桑比克也裁减或遣散了敌对双方军队,和平解决了冲突。这一措施虽然给这些国家带来了和平,但是大量的复员人员需要国家津贴补助,对于贫穷国家来说是一笔巨大的财政开支。

 

       (三)帮助排雷长期以来有些国家在国内外冲突中布设了地雷,因此,冲突结束以后,当地人触雷爆炸事件屡次发生,造成了许多人不幸伤亡,使雷区附近的居民惶恐不安,成为一大不安全隐患。在莫桑比克大约有14,000人因触雷而伤亡;1991年大约有一百万枚地雷遍布在柬埔寨全国各地,每月约有200-300人为之丧生;1991年据联合国安哥拉第二期核查团估计,安哥拉国内70%的公路上埋有地雷,从而给核查团通过公路进行人道主义援助造成困难。[7]布雷容易排雷难,排雷不仅需要专门技术人员和设备,而且需要一大笔资金,这是一些落后国家自身难以办到的事。这就需要联合国在维和行动中帮助解决排雷这一棘手的难题。联合国一方面派人带去设备帮助排雷,另一方面告诫本地人提高警惕,向本地人讲授排雷的技术,宣传排雷政策,使联合国排雷工作收到了良好的成效。

 

       (四)进行预防性部署预防性部署是联合国所倡导的预防性外交的具体措施。1992年6月加利在他的《和平纲领:预防外交、建立和平与维持和平》报告中表示联合国应发展预防性外交,要全面地介入地区性冲突,并把冲突消灭在萌芽之中。马其顿的预防性部署是预防性外交的首例。1992年,马其顿总统要求联合国向马其顿派驻维和部队,以防止南斯拉夫等地的冲突蔓延到马其顿。联合国安理会于1992年12月11日通过了第795号决议,向马其顿派出维和部队761人。[8]这支预防性部队保证了马其顿的安全。

 

       (五)参与行政管理联合国维和人员参与所在国政府行政管理的事务是在刚果行动开始的,到第二代维和行动期间发展起来。参与行政管理的范围包括控制行政、财政、外交以及提出对外政策的建议等等。在纳米比亚,联合国纳米比亚过渡时期援助团参与了纳米比亚政府的管理,行政政府职能。在萨尔瓦多、柬埔寨、波斯尼亚地区也有类似的情况。这种“参与行政管理”是联合国维和的一种新方式。它既给该国带来和平,又使该国有相对稳定的时间去发展经济,但也潜在着干涉内政的隐患。当然联合国第二代维和行动的新任务还不止这些。此外,还有人道主义援助,在一国建立“安全区”、“粉红区”来保护该地区居民等等。这些任务同传统维和行动比较都是新的内容。

 

       二、联合国第二代维和行动存在的问题联合国第二代维和行动增加了一些任务,采取了一些措施,收到了一定的成效,但是也存在着许多问题。

 

      (一)联合国第二代维和行动日益倾向于动用武力的问题传统意义上联合国维和行动的具体操作方式是维和人员把冲突双方分离或对停火进行监督。联合国扮演的是一个调停者的角色。它们往往是通过安理会或其他外交渠道给肇事者施加压力而达到目的。正如联合国给维和行动下的定义为“联合国从事的工作是在冲突地区协助维持或恢复国际和平与安全。它有军事人员参与,但无强制执行职能,这些行动是自愿的,并以同意和合作为基础,它们不以武力来达成目的。与《联合国宪章》第42条‘强制执行’有别。”[9]按此概念维和成功与否高度依赖于双方的合作,如果当事国不默契配合,则维和人员只能束手无策了。如在阿以冲突中,安理会命令以色列从戈兰高地撤军,但是以色列拒绝安理会的种种协议。根据《联合国宪章》第42条,安理会有权“采取必要海陆空行动以维持或恢复国际和平及安全”。[10]可是安理会根据维和概念却不能按此条用武力来恢复和平。南非也拒绝给予纳米比亚以独立自主地位,安理会也不能诉诸武力。尽管如此,安理会的所作所为是符合联合国维和概念的。但是,随着冷战的逐步消失,维和行动日益带有强制性,由缓解冲突到介入冲突,直到动用武力,第二代维和行动期间,在联合国安理会授权下,由一些大国以人道主义和恢复民主等名义来包揽平息一些会员国的国内冲突,称为“后院干涉”。前任秘书长加利说:“在必要时,联合国应该使用强制性手段,诸如经济制裁,甚至用武力来迫使有关国家来实现和平。”[11]这种维和行动暂时缓解了冲突,但是与传统维和行动的概念相矛盾。这种做法的客观后果是维和行动的定义被随意解释,每次维和行动都没有一个统一的标准,造成维和范围的扩大,甚至个别国家借维和行动之名,行干涉他国内政之实。在刚果行动期间,中央政府瘫痪,刚果维和行动司令员关闭了航空港,通过广播电视台来控制局势。这种违反传统维和的做法,遭到刚果人民的批评和反对。

 

       (二)联合国第二代维和行动运行机制不健全、关系不协调、信息不畅通等问题以及待命安排制度存在的问题联合国维和工作的顺利实施不仅仅是一个部门内部的合作,而且也需要其他部门的密切配合。如联合国维和就要求维和行动部、政治事物部、行政管理部以及人道主义事务部等部门的密切配合。一次成功的维和行动包括政治、军事、人道主义等方面的合作。但事实表明当一个必要的维和行动出现时,很难让这几个部门协调一致地、及时有效地处理事态。联合国内部复杂的等级行政系统也造成联合国对维和行动的反应十分迟钝。联合国维和行动已经长达五十多年,但是许多维和行动的准备阶段都是以混乱的方式进行的。并且一个值得注意的现象是联合国对先前所犯操作性错误的教训吸取的很少。例如,在安哥拉出现的投票站错误设置、投票箱丢失的现象在纳米比亚又重新上演,在莫桑比克也重复出现了在安哥拉和柬埔寨已经犯过的错误。联合国信息网络中心也有其缺点,维和行动决策中心受世界广播电视的影响十分严重,如英国广播中心(BBC)、法国国际广播电视电台、美国之音(VOA)等,这些媒体的报道有时既不公正也不客观,联合国维和行动决策中心因为经常受这些媒体的影响而做出错误的行动。联合国待命安排制度也存在一些问题。目前实行的联合国待命安排制度是由各国提供军事、警察、文职人员的制度。(注:联合国待命安排制度:在联合国有一个数据库,储存着各国政府在接到安理会维和行动通知后7天、15天、30天、60天或90天内可以调派的的联合国维和行动军事人员的资料。目前,库存的87个会员国有31个国家与联合国签定了谅解备忘录。联合国待命安排制度要求各国承担联合国维和行动的职责,保留其“一口回绝”的权利。)但是,在现实中,许多国家“拒绝”调遣建制军队参与联合国领导的维和行动。安南在《千年报告》中针对这一现象说:“尽管我们与会员国有军事待命制度,但是指定的部队是否能够提供出来是难以预料的,处于高度待命状态的部队为数很少。”截至2000年6月底,联合国维和行动部署的建制军队有77%的军事人员由发展中国家派遣。目前,发达国家很少派遣维和军队,但这并不是待命安排制度面临的主要问题,更使秘书长尴尬的是待命安排部队的装备不足。有些国家没有给士兵配备枪支,或配备了枪支而没有头盔,或配备了头盔而没有防弹片夹克。有的国家派遣的维和士兵从来没有接受过维和训练。

 

       (三)联合国第二代维和行动中的人权问题人权问题主要是生存权和发展权。在人权问题上不能用双重标准。人权一般来说是属于一个国家内政的问题,主要靠各国立法、行政、宣传教育等途径加以实现。实现人权固然需要国际的合作,但是不能认为国际合作是主要的。[12]在第二代维和行动期间对人权的不尊重是一个很重要的问题。在索马里行动期间,美国军队在1992年10月踏上索马里领土,并在索马里平民中肆虐,联合国维和人员和美国军队被指控为虐待和谋杀索马里人民的罪魁祸首。1993年7月,美军袭击了索马里的一家医院,许多平民包括9名索马里病人被杀。[13]1993年7月12日,美国直升机轰炸了索马里南部的一个房间,屋里54名参加政治会议的宗教领袖和高级官员被炸死。[14]这些做法都违反了人道主义和日内瓦人权精神,并且使联合国有效执行维和行动的威望在当地人心目中一落千丈。索马里部队把联合国索马里维和部队和美军作为攻击的目标。维和部队中的意大利、挪威、法国、尼日利亚和美国的多名士兵被打死、打伤。还有8名美国士兵被俘,美英4名记者被杀。截至到1993年10月5日,在索马里的联合国部队共有64人死亡。[15]索马里的特遣队于1993年2月24日袭击了美国大使馆,美军开枪打死9名索马里人。[16]以上这些情况都说明索马里人民对美国滥用人权的愤慨。(四)联合国未能有效制止某些国家打着维持和平的旗号侵犯他国主权的问题联合国维和行动的宗旨是解决冲突,维持和平,包括制止侵犯他国主权。联合国前任秘书长加利鉴于有些维和行动偏离联合国宪章规定的尊重国家主权原则的危险倾向于1993年10月27日在安理会发言说,联合国的使命是维持和平而不是在冲突地区强加和平。[17]但是在现实中强国总是想把自己的意志强加于他国,一些大国绕过联合国,打着维持和平的旗号侵犯他国主权。例如,以美国为首的北约背着联合国袭击南联盟,造成南联盟生命财产的重大损失,使地区关系复杂化,但是联合国未能采取有效的制止措施,使联合国威望下降,这也是联合国第二代维和行动中存在的问题。(五)联合国维和行动经费方面存在的问题联合国维和行动的财源一般来自以下三个渠道:联合国成员国自愿捐助;联合国维和行动资金拨款;联合国从正常预算资金中拨款。此外也有由直接有关的当事国负担的情况。尽管联合国维和经费的渠道如此广泛,但是联合国维和经费短缺现象一直让秘书长大伤脑筋。联合国维和经费短缺主要出自两个原因:第一,联合国成员国,特别是大国拖欠会费。1991年各国拖欠维和经费为3.77亿美元[18],1992年各国拖欠维和费用为6.65亿美元[19],1995年4月、1998年6月各国拖欠维和费用分别为19.3亿美元、16亿美元[20]。近年来,美国拖欠经费达6亿多美元,其中拖欠维和经费7000多万美元,成为最大的拖欠国。美国参议院外委员会主席克莱本•佩尔批评美国是“赖账户”[21]。1991年底,安理会五大常任理事国只有中国全部付清维和经费。第二,第二代维和费用与传统维和费用相比大得惊人。前40年来,联合国维和行动的花费大约为每年0.75亿美元。直到1988年,每年维和费用也没有超过2亿美元。[22]然而到了第二代维和行动,在索马里和前南斯拉夫的预算至少达到10亿美元。[23]因此,冷战后的第二代维和行动经费短缺是在情理之中。

 

       三、应对措施从以上问题的分析中可以看出,联合国在维持和平的过程中既有成功的经验也有失败的教训,尤其在第二代维和行动中失败的事例日渐增多。正如联合国秘书长安南在其《千年报告》中说:“联合国和平行动存在着结构脆弱的问题,但这些问题只能由会员国解决。”他把维和行动作了一个形象的比喻:“每次有火警,我们首先必须去找救火车,并为使用救火车去找钱,然后才能打开水管救火。”[24]由此可见,联合国办事艰难且程序复杂,联合国维和行动本身有许多问题和缺陷。但是迄今为止,联合国维和行动仍然是解决冲突的最可行的选择。认真分析其出现的问题,总结其教训,采取改进措施,提高维和行动的效率,对于树立联合国的威望,建立公正、合理的世界新秩序是十分必要的。

 

       (一)联合国应该在重点加强预防行动的同时把预防冲突、维持和平与建立和平等各方面结合起来,使维和行动真正收到成效预防冲突是近年来联合国努力加强的一项工作,安南对预防冲突的作用给予高度的评价,他说:“人们几乎普遍同意,预防胜于治疗。”[25]预防冲突是安南作为联合国秘书长期间维和行动的重点。目前联合国进行的预防冲突工作主要有四项:秘书长的外交行动;预防性和平部署部队;预防再起,其工作是收缴武器、解散武装;有目的的制裁。此外,预防冲突、维持和平、建立和平三者密不可分。安南在其《千年报告》中说:“成功的预防战略要求我们确保旧的冲突不会重新爆发,并为冲突后的建立和平提供必要的支持。”维持和平和建立和平也是密不可分,维持和平行动使冲突各方回到谈判桌上,从而为建立和平创造条件,后者通过建立和平,和平解决冲突来巩固前者的工作成果。因此,建立和平没有维持和平的支持建立和平就无法运行,维持和平没有建立和平的支持维和行动工作就无法退出。

 

       (二)联合国要尊重维和国家的主权和领土完整,禁止干涉他国内政传统的维和行动一般是联合国派部队非强制性地解决冲突。但是,第二代维和行动大国往往在联合国的名义下采取干预行动。例如,在海湾战争中以美国为首的多国部队对伊拉克进行疯狂的攻击,当时的秘书长德奎利亚尔同法国《世界报》记者谈话时说:“这不是一场联合国的战争,它既没有‘蓝盔部队’,也没有联合国的旗帜,我只通过盟军了解战争的进展情况。”[26]最引人注目的是1999年以美国为首的北约对主权国家南联盟狂轰滥炸,这种做法和联合国维和部队行动形同陌路。美国绕过联合国对南动武,既违反《联合国宪章》又违反《国际法》。由此可见,美国对联合国的政策一直是“把联合国装备起来做我们要它做的事。”[27]以上事例说明:面对强权的挑战,联合国被边缘化了。因此,如何维护联合国的权威是国际社会所面临的一项重要课题。在维持和平问题上,联合国及安理会的权威和主导作用必须受到尊重。今后对于违反联合国宪章,干涉别国内政的国家联合国和国际社会要加以制裁。

 

       (三)理顺协调联合国内部各部门的关系以及完善联合国待命安排制度前辈已经论述尽管联合国维持和平行动已有五十多年的历史,但联合国第二代维和行动仍然存在着运行机制不健全、关系不协调、信息不畅通等问题。针对这些问题,首先,应改变联合国系统庞杂、职责不清的状况,提高联合国的办事效率;其次,建立联合国独立的、功能性强的信息网络,向决策中心提供准确的信息,使联合国能对复杂的形势做出决断;最后,完善联合国待命安排制度。联合国和平行动问题小组主席、阿尔及利亚前外交部长拉赫达尔•卜拉希米对完善联合国待命安排制度提出的改革建议如下:在安理会的授权下,由秘书长征集军事规划人员、参谋人员及其他军事技术专家拟订一份“特征召名单”。选入“特征召名单”的人员,在体格和行政方面都要符合部署到世界各地的要求。而且要先参加先期训练,承诺至少在两年内当接到通知后7天内即可赴任。由于持续3个月更新一次,所以“特征召名单”将会有5-7个接到通知即可部署的小队。初期的集训包括资格预审与教育阶段,接着是专业实习阶段(作为一个军事观察员小组,部署参与现行的维和行动,为期十周)。当最初3个月结束后,参训人员回国待命。维和行动期间的费用由联合国承担,回国待命联合国不负担任何费用。

 

       (四)采取有效措施,解决联合国维和经费短缺的问题近年来许多国家、个人、团体都为解决联合国经费短缺这一难题而出谋划策。1991年8月美国学者马克•萨默建议根据各成员国军事预算及武器生产商的利润对各国征收“武器税”,以此税为基础的摊派额作为联合国维和经费[28];1991年底,联合国秘书长德奎利亚尔提议建立一笔“联合国维和基金”[29];加利在其《和平纲领》中建议安理会建立4亿美元的储备基金[30];华盛顿的享利•L•斯蒂姆森中心建议维和款项每年一次性收清,以改变一年内分次支付而造成“维和行动开销是个无底洞,且并不那么紧迫的现象。”[31]此外,还有人建议从世界银行和国际货币基金组织贷款的方式获得维和费用。尽管有许多人对维和费用的改革提出种种设想,但到目前为止,维和经费的短缺仍然没有摆脱困境。笔者认为维和费用的解决,首先,各大国要支持联合国并主动交纳会费,联合国要严格制定维和经费交纳制度,对于违反者要加以惩罚;其次,扩大并疏通联合国经费来源渠道,使联合国经费来源固定化、程序化、制度化;最后,联合国要有自己固定的维和预备资金,以应付紧急事态。只有这样才不至于使秘书长为经费而四处乞讨,形成被动的局面。

 

       (五)完善联合国的各项规章制度,树立联合国的权威联合国是世界上唯一被赋予维护国际安全的国际组织,这是任何其他国际组织都不能代替的。加强联合国的作用,最关键是要树立联合国的权威。因此,首先要改善联合国的形象,使世界人民看到联合国是维护和平与公正的权威性组织。其次,应该加强联合国的执行职能,对联合国、维和会员国、秘书长的权利和义务进行明确的规定,防止大国践踏联合国的权威。再次,在维和行动的监督权和执行权上要扩大国家,尽可能反映大多数国家的意愿,赢得多数国家的支持。最后,要制定对大国违章的制裁措施。近年来,联合国制裁的国家大多数是中小国家,而对大国则无能为力,因此,如何改变以往大国架空联合国,重新树立联合国权威是今后解决问题的重点。联合国会员国要团结一致不畏强权,捍卫联合国宪章的神圣权威。对于某些大国的倒行逆施,联合国要采取强硬立场,会员国要集体制裁。2001年5月3日,联合国经济社会理事会进行改选,美国一日两落选,被踢出人权委员会和毒管局。这一事例说明联合国正在重新树立自己的权威。联合国第二代维和行动目前仍在进行,但是从当前的世界态势可以看出它还不能也没有能力为当前社会的矛盾冲突负责。今后维和行动的成功与否取决于多种因素,关键是树立联合国的权威、联合国对维和行动的改革成功以及大国对联合国的支持与合作。汉斯•摩根索二十年前就指出:“维和行动只有在政治利益和国家势力想让它成功,想依靠它时,它才能奏效。”[32]1988年联合国维和行动由于获得了诺贝尔和平奖而名声大振,被认为是解决冲突的法宝,但是在索马里等地维持和平时又陷入了尴尬的境地。尽管如此,我们在对联合国第二代维和行动中取得的成绩应该给予肯定。今后应该采取有效的改进措施,树立联合国的权威,发挥联合国在维和行动中的作用。