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简基松:联合国经济制裁的“人道主义例外”法律机制初探
发布者:发布时间:2017-09-06 23:24阅读:2507

       联合国经济制裁,往往切断被制裁国同外界的经济联系,使被制裁国的产品无法出口到国外,同时也无法从国外获得进口产品,最终使被制裁国平民的收入大幅度减少,生活水平大幅度降低,而且使平民无法获得所需的生活用品而受到伤害。特别是被制裁国国内的弱势群体,受到的伤害尤其惨重。联合国于1990年至2003年对伊拉克实施的全面经济制裁是迄今人道主义影响最严重的一个实例。虽然伊拉克的人道主义灾难不完全是由经济制裁引起的,但全面的经济制裁起到了核心的作用。对伊拉克的全面经济制裁伤及大量的无辜平民,制裁不但使伊拉克平民无法获得食品和药品,而且摧毁了整个伊拉克的经济,使平民无法获得维持生计的收入。加之电力系统的供电能力和供水系统的水净化能力的降低,以及其他健康生活设施的恶化,大量的伊拉克平民因此死亡。1996年世界卫生组织的调查报告显示:将实施经济制裁之前与之后的情况进行对比,伊拉克儿童的死亡率翻了一倍,其中5岁以下的婴儿的死亡率增加了6倍。1999年,在巴西大使的建议下,安理会成立了三个专家小组,其中一个专门负责伊拉克的人道主义影响问题。该专家小组于同年向安理会提交的一份报告指出:经济制裁使伊拉克成为世界儿童死亡率最高的国家之一;伊拉克有23%的新生儿存在体重过轻问题;5岁以下的伊拉克儿童有四分之一存在严重的慢性营养不良问题;只有41%的伊拉克平民可以喝到洁净的水;83%的伊拉克学校需要进行大修。1999年联合国儿童基金会的调查报告公布了一个令人震惊的事实:伊拉克新生儿的死亡率在1984年为4.7%,到1994年则上升为10.8%。由于联合国全面的经济制裁给伊拉克平民带来极大的人道主义灾难,联合国秘书长安南在2000年国际和平学会组织的一次会议上表达了对制裁引发的人道主义问题的关切。他指出:“十年制裁不但存在效率问题,而且还使伊拉克的无辜平民成为被制裁国政府和国际社会的牺牲品。”在联合国实施的其他经济制裁中同样存在着人道主义影响问题,只是轻重不同而已,在此不再进行一一列举。为了将联合国经济制裁的人道主义影响降至最低点,联合国在要求其成员国切断与被制裁国之间的经济贸易关系的同时,不但允许外界的人道主义援助物资进入被制裁国,而且允许满足人道主义需要的贸易活动和金融活动在被制裁国与其他国家之间开展,这就是所谓的“人道主义例外”。由于缺乏成文法的规定,关于联合国经济制裁的人道主义例外法律机制尚有许多不明之处。本文通过参考大量的研究文献,旨在对经济制裁的人道主义例外机制的法律基础、类型、范围、审批模式等主要法律问题进行初步探讨,以期起到抛砖引玉的作用。

 

       一、联合国经济制裁的人道主义例外机制之法律基础联合国在实施经济制裁的同时,往往将人道主义物资援助和交易排除在经济制裁禁止的范围之外,这一点在联合国实施的14起经济制裁的决议中均有明确的规定。那么,这种例外的安排是否是以战争法中的人道主义法作为其法律基础呢?由于这种例外机制是联合国经济制裁机制的一部分,因而该问题实质上是一个关于联合国经济制裁的人道主义法律基础的问题。然而,联合国在实施经济制裁时其人道主义法律基础本身就是一个颇具争议的问题。最大的困难在于难以确定何为联合国经济制裁的人道主义法律基础。虽然当代人道主义法的发展相对比较完善,不但存在大量的习惯法规则,而且还存在一系列国际公约如日内瓦四公约及其两个议定书,但是这些人道主义法律规则能否适用于联合国经济制裁是一个有疑问的问题。第一个疑问是时间适用范围的问题。人道主义法作为战争法的一个分支,主要适用于战时或武装冲突发生的时候。然而,经济制裁并非战争,也不属于任何种类的武装冲突,能否适用战时人道主义法律规则,自然存在疑惑。第二个疑问是主体适用的问题。虽然联合国的成员国是四个日内瓦公约和两个附加议定书的当事方,但实施经济制裁的主体是联合国,而联合国并不是关于人道主义法的四个日内瓦公约和两个附加议定书的当事方。从条约适用的主体范围来看,战时人道主义法是否适用于联合国经济制裁,存在极大的疑问。因为根据条约的效力原则,条约在原则上只对缔约当事方有拘束力,对第三方既无损也无益。按照著名国际法学家安齐洛蒂的说法,“很少有国际法规则像它一样的确定和得到普遍承认”。国际法委员会也认为,条约不能以其自身的效力对非缔约方创设义务。(注:[英]伊恩•布朗利:《国际公法原理》,第5版,曾令良等译,法律出版社2002年版,第685页。)1926年,国际常设法院在审理霍如夫案件时指出:“一个条约只是在当事国之间构成法律。”1928年,仲裁员休伯(Huber)在帕尔马斯岛案中裁定:“显然,无论对于该条约的正确解释如何,该条约不能解释为对独立的第三国的权利进行处分。”(注:李浩培:《条约法概论》,法律出版社1987年版,第475页。)虽然联合国经济制裁缺乏十分明显的人道主义法律依据,但经济制裁的确常常导致人道主义灾难,这一点是十分肯定的。许多学者在研究中提出了不少具有建设性的意见,其中不少建议分析起来颇有道理。(一)最低标准说有的学者指出,战时人道主义法规定的标准可以作为联合国经济制裁的最低标准。得出这种结论的推导方式与国际法院在“科孚海峡案”中所采取的推导方式相同。国际法院在“科孚海峡案”中指出:“如果在和平时期的某一事件中,出于人道的考虑而适用战争法条约,那么适用的标准应该比战争时期更加苛刻。”据此可以认为,如果根据战争法条约规定,在战时禁止剥夺平民的生活必需品,那么,在和平时期就更加如此。联合国经济制裁正是这样一种情形,它一方面发生在和平时期,另一方面又需要考虑经济制裁可能给被制裁国平民带来的人道主义影响,因而从这个角度来看,以人道主义法规定的人道标准作为经济制裁的最低人道标准不无道理。(二)习惯适用说也有的学者认为,人道主义法主要是由两部分组成的,一部分是条约法规则,另一部分是国际习惯法规则,虽然其中有关战时人道主义问题的国际条约规则不一定都适用于联合国的经济制裁,但其中有关人道主义问题的国际习惯法规则完全可以适用于联合国的经济制裁,因为国际习惯法规则的适用范围通常比较广泛。一方面,当一项条约规则演变成国际习惯法规则之后,该条约法规则的适用范围也随之扩大,从仅仅适用于条约当事方扩大到适用于非条约当事方。正如《奥本海国际法》所说的:“一项条约所包含的规则为国际社会一般赞成,从而原来在条约中规定的规则可能成为具有习惯法性质的规则,因此,对那些非条约当事方也有法律拘束力”。(注:[英]詹宁斯、瓦茨修订:《奥本海国际法》第9版第1卷第1分册,王铁崖等译,中国大百科全书出版社1995年版,第20页。)《联合国宪章》第2条第6款实际上为非联合国会员国创设了义务。凯尔森认为,宪章第2条第6款对非联合国会员国真正具有法律拘束力的前提条件是整个宪章第2条已是一项国际习惯法规则。另一方面,如果一项条约规则本身体现的就是一项国际习惯法规则,那么这样的国际条约法规则,不但适用于条约当事方,而且适用于非条约当事方。国际法院在审理1986年“军事和准军事活动案”中指出:“即使习惯法规范与条约法规范有完全相同的内容,这并不成为理由使法院认为,将习惯法规范纳入条约法一定使习惯法规范失去它与条约规范有别的适用性,法院没有理由判定,当国际习惯法含有与条约法规则相同的内容时,后者就代替了前者,从而使国际习惯法不再有自己的存在。”(注:[英]詹宁斯、瓦茨修订:《奥本海国际法》第9版第1卷第1分册,王铁崖等译,中国大百科全书出版社1995年版,第22、23页。)许多学者对该理论进行具体理解,认为一项国际法规则成为一项条约法规则之前就是一项习惯法规则,那么,该条约规则不但约束条约当事方,而且对非条约当事方也有法律拘束力。《维也纳条约法公约》第38条采纳了上述理论,做出如下规定:“第34条至第37条之规定,不妨碍一个条约中所规定的规则成为对第三国有拘束力的公认国际习惯法规则。”如人道主义援助就是一个国际习惯法规则,该原则就可以适用于联合国的经济制裁,事实上,联合国实施每一起经济制裁时,也都考虑且遵守了该原则。“最低标准说”和“习惯适用说”虽然对适用于联合国经济制裁的人道主义法的标准范围有所不同,即联合国经济制裁应该在什么范围内适用人道主义法规则还是一个难以确定的问题,但都一致肯定了联合国经济制裁在一定的范围内应参照适用战时人道主义法的有关原则与标准。应该说,上述理论上的认识为确定联合国经济制裁的人道主义法律基础提供了重要的理论依据。由于“人道主义例外”机制是联合国经济制裁机制的一部分,因此也可以说上述理论上的认识为确定人道主义例外机制的法律基础提供了理论依据。

 

       二、联合国经济制裁的人道主义例外机制之类型经济制裁可以分为贸易制裁、金融制裁。广义的经济制裁甚至还包括交通制裁。据此,可以将经济制裁的例外区分为三种类型:贸易制裁例外、金融制裁例外、交通制裁例外。(1)贸易制裁例外。贸易制裁旨在切断被制裁国与外界的物资流通,使外界的物资与服务无法出入被制裁国,而贸易制裁例外则正是要使其中一部分用于满足人道主义需要的物资或服务经过法定的程序,依然可以输入到被制裁国境内,以便减轻被制裁国境内平民的人道主义灾情。由于制裁可以区分为进口和出口贸易制裁,因而贸易制裁例外也可以区分为进口和出口贸易制裁例外。贸易制裁例外通常是进口贸易制裁例外,因为要降低被制裁国人道主义灾情,就必须将满足人道主义需要的物资输入到被制裁国境内,分发给被制裁国境内的平民,特别是弱势群体。例如1992年5月30日,安理会通过第757号决议,对南斯拉夫(塞尔维亚和黑山)实施全面的经济制裁,禁止一切商品或产品输入该国家,同时又在该决议中规定,已通知制裁委员会的专为医疗目的的用品和食物不在禁止之列。(注:S/Res/757(1992),Section 4.)但在特殊情况下,特别是在人道主义灾情特别严重、单靠人道主义援助和被制裁国本国资金无法满足人道主义需要时,往往也允许被制裁国出口一部分产品,换取一部分资金,用于购买满足人道主义需要的食品、医疗用品或其他的生活必需品。伊拉克在联合国的经济制裁下,爆发非常严重的人道主义灾难,考虑到当时国际社会的人道主义援助不能根本解决问题,安理会于1995年通过第986号决议准许伊拉克每90天出口价值10亿美元的石油和石油产品,用于购买人道主义物资和其他用途。(注:S/Res/986(1995),Section 1.该决议规定:每次拟议购买伊拉克石油和石油产品,均由有关国家提出申请,经伊拉克政府同意,其中详细说明按照公平市场价值计算购买价格、出口途径、开立付给秘书长为本决议目的所设代管账户的信用证、及任何其他直接有关的金融和其他交易,由依据第661号决议所设委员会予以批准,以确保这种交易的清晰透明和符合本决议其他规定;有关国家购买者将每次购买石油和石油产品的全部货款直接付给秘书长为本决议目的所设立的代管账户。)后来安理会又连续通过了许多决议对伊拉克石油出口量进行了调整,直到解除对伊拉克的制裁。(2)金融制裁例外。金融制裁旨在切断被制裁国与外界的资金流通,使外界的资金或信用服务无法输入被制裁国,也使被制裁国的资金或服务无法输出国外,而金融制裁例外则正是要使其中一部分用于满足人道主义需要的资金或信用服务经过法定的程序,依然可以输出或输入被制裁国,以便用于购买满足人道主义需要的物资,或投资生产满足人道主义需要的物资,最终减轻被制裁国境内的人道主义灾情。通常金融分为贸易金融、投资金融和货币金融。(注:邹立刚主编:《国际经济法学》,中国法制出版社1999年版,第246页。)而金融制裁例外的目的主要有两个:一是允许被制裁国通过出口一些商品或产品,以便获得外汇,用来购买满足人道主义需要的物资;二是在被制裁国购买满足人道主义需要的物资时,直接允许其对外支付资金或获得有关的信用支持,因而金融制裁的人道主义例外主要指贸易金融的人道主义例外。比如1966年安理会通过第253号决议,对罗德西亚实施全面的经济制裁,其中包括全面的金融制裁,要求联合国所有会员国不应将任何投资资金或任何其他财政或经济资源供给罗得西亚非法政权或罗得西亚境内之任何工商业或公用事业、包括旅游业;防止其国民及其领土内其他任何人将任何事项资金或资源供给该政权或任何是项企业,及将任何其他资金汇给罗得西亚境内之个人或机构。但该决议同时又规定了一种金融制裁的例外,即用于购买医药、人道、教育或新闻用途等人道主义例外物资必须支付的款项不在金融制裁禁止之列,在特殊人道情形下,用于购买食品所需的款项亦不在此限。(注:S/Res/232(1968),Section 4.)对伊制裁的第661号决议第4部分规定了一种支付例外,即为购买严格意义上的医疗用品,或在人道主义情势下购买食品而进行的支付活动不在禁止的范围。又如1991年,联合国通过第687号决议对第661号决议进行调整,其中增加了一种新的例外情况,即“平民生活必需品例外”(supply for essential civilian needs),而且相应地扩展了相关交易的支付例外。此外,还有一种直接满足人道主义需要的服务例外。1995年安理会通过决议允许伊拉克出口一定价值量的石油或石油产品,而与之相应的是安理会也允许从伊拉克进口石油的国家向伊拉克支付油价款,只是这种油价款只能存入由秘书长代为管理的特别账户,并且只允许伊拉克按照有关决议的要求,主要用于购买满足人道主义需要的物资。(注:S/Res/986(1995),Section 8.决议规定:请秘书长为本决议目的设立一个“代管账户”,任命独立的执业会计师,并随时充分通知伊拉克政府;决定“代管账户”内的款项应当用于满足伊拉克人民人道主义需要,及本决议规定的其他用途。)(3)交通制裁例外。交通制裁旨在切断被制裁国与外界的交通关系。但出于人道主义目的考虑,联合国在实施交通制裁的同时,经过特定的审批程序,部分交通依然是允许的。如1992年联合国通过第748号决议,对利比亚实施有限的贸易和财政金融制裁,同时实施空运制裁,该决议规定了一种空运例外,即如果这种特殊的空运是为了满足人道主义需要,且经过利比亚经济制裁委员会的批准,那么不属于制裁禁止的范围。安理会通过决议对安哥拉实施空运制裁,禁止安盟本身或为安盟进行的飞行,以及向安盟供应任何飞机或飞机部件和向安盟飞机提供保险、工程和服务。决议同时规定:事先经制裁委员会核准的紧急医疗情况或运载粮食、药品或人道主义必需品者除外。(注:S/Res/1127(1997),Section 5.)

 

       三、联合国经济制裁的人道主义例外机制之范围虽然联合国经济制裁允许那些满足人道主义需要的物资与服务可以例外地进出被制裁国,但究竟哪些物资或服务属于人道主义例外的范围却是一个十分含糊的问题。换言之,联合国经济制裁缺乏一个统一的关于人道主义例外物资或服务的概念或目录。可喜的是,尽管人道主义例外的范围难以界定,但联合国正在通过各种不同的方式,努力地为人道主义例外的范围勾画出一个大致清晰的菜单。

 

       (一)基本的人道主义例外医疗用品与食品是联合国经济制裁最基本的人道主义例外物资,因而上述物资的进口、运输、保险、支付不在禁止的范围,是联合国实施经济制裁时必须考虑的基本的人道主义例外范围。所谓基本的人道主义例外物资主要是从三个角度来说的。这种物资从人道主义需要的角度来说,是用来满足被制裁国国内平民最基本的生活需要;从审批的角度来说,是经济制裁当然的例外物资,不需要经过经济制裁委员会的审批,可以直接进入被制裁国;从稳定性来说,在联合国实施的任何一次经济制裁中都被列为人道主义例外物资。食品与医疗用品不但是最基本的生活必需品,而且几乎在联合国实施的所有经济制裁中,都被列为人道主义例外物资,而无须经过批准就可以直接进入被制裁国,因而属于基本的人道主义例外物资。食品和医疗用品被确立为基本的人道主义例外物资是一个十分艰难的过程。联合国在最初实施经济制裁时并不认为食品当然是人道主义例外物资,只有在出现人道主义情势时食品才被列为人道主义例外物资。如1968年,联合国通过第253号决议对南罗得西亚实施经济制裁,该制裁决议第三部分规定:“医疗用品、教育用品不在制裁禁止的范围之内,如果出现了人道主义情势,那么食品也将被排除出经济制裁禁止的范围。”可见,在南罗得西亚经济制裁一案中,虽然医疗用品被无条件地列为人道主义例外物资,但食品却并非当然的人道主义例外物资,只有出现人道主义情势时,才成为人道主义例外物资。1990年,联合国通过第661号决议,对伊拉克实施经济制裁,该决议中的“人道主义例外规定”与南罗得西亚经济制裁决议中的“人道主义例外规定”,可谓大同小异。两者同样规定“医疗用品”被排除出经济制裁禁止的范围,不同的是对伊拉克实施经济制裁的第661号决议特别指出被排除于制裁禁止范围的医疗用品是指“严格意义上的医疗用品”。由于食品作为人道主义例外物资被附加了“人道主义情势”这样的前提条件,因而国际社会曾在对伊制裁一案中发生过极大的争论。根据制裁伊拉克的第661号决议的规定,只有在出现人道主义情势时,才将食品列入人道主义例外的物资范围。然而该决议却并未规定,何种情况出现就表明出现了人道主义情势,这种含糊的规定间接地将是否存在人道主义情势的裁决权交给了经济制裁委员会。对此许多国家表示了极大的不满,应这些国家的要求,伊拉克经济制裁委员会于1990年举办了一次讨论会。会上,古巴和也门代表认为食品权是人最基本而不可剥夺的权利,因而根据概念可以得知,人道主义情势的存在是不以经济制裁委员会的决定为条件的,但大多数的制裁委员会成员反对古巴和也门的观点。由于争执不下,委员会最后只好借助于第三方的报告来进行判断,并尽量协调提供食品的条件和范围,使那些旨在满足人道主义目的的食品尽量到达预期的受益人手中,不至于偏离预期的受益人。讨论的结果并没有承认被制裁国的平民有权完全游离于联合国对其本国政府进行制裁的影响之外。据此委员会认为,为人道主义援助设定一个基本的门槛(即只有当人道主义灾难达到一定的程度时,才可以进行人道主义援助和允许人道主义例外),并非与国际人权法或人道主义标准不相协调。从这次讨论的结果来看,委员会实际上采纳了人道主义法规定的标准,不过,尽管讨论的结果并不理想,但对国际社会的触动却很大,以至于最后导致了1991年联合国通过第687号决议,对第661号决议中的人道主义例外条款进行了修改和调整,该决议第20段明确规定取消“食品例外”的附加条件,(注:即在出现人道主义情势时,食品才被排除在经济制裁禁止的范围之外,为识别食品例外的条件是否成就,任何流入伊拉克的食品都必须事先被通知到伊拉克经济制裁委员会,并获得批准。)1995年联合国通过第986号决议,实施“石油换食品计划”,这是人道主义例外的一项特殊计划,也是对伊拉克经济制裁的人道主义例外规定所作的第二次调整。在联合国对南斯拉夫联邦实施经济制裁的一系列决议中,有关人道主义例外的条款规定完全相同,毫不例外地将食品和严格意义上的医疗用品列为联合国经济制裁人道主义例外物资。(注:联合国为制裁南斯拉夫,分别于1992年通过第757、760号决议,1993年又通过第820号决议。在这些决议中,有关“人道主义例外”的规定完全相同。)1994年,联合国通过第917号决议,对海地实施经济制裁,在该制裁决议中,严格意义上的医疗用品和食品同样被排除在经济制裁禁止的范围之外。从此,食品和严格意义上的医疗用品成了人道主义例外物资的基本范围,在其他的经济制裁决议中也毫不例外地将食品和医疗用品列入人道主义例外物资的范围。但值得注意的是,联合国在以后实施的所有经济制裁中,医疗用品都是指“严格意义”上的医疗用品。但遗憾的是在这些制裁决议中,又没有规定“严格意义”的具体内涵,这样一来,何谓“严格意义”上的医疗用品的问题就成了国际社会争论的焦点,到目前为止,仍然无法得出一个统一的意见,只有借助于经济制裁委员会的自由裁决。

       (二)其他的人道主义例外除基本的人道主义例外物资之外,还有一些物资主要也是满足被制裁国国内平民生活需要的日用品,因而也常常被列为人道主义例外物资。但这种人道主义例外物资在进入被制裁国之前必须经过严格的批准。同时关于这种人道主义物资的进口、运输、保险、支付也需要经过批准。在对南斯拉夫的经济制裁中医疗用品和食品被当然地列为经济制裁的例外物资而无须批准,但其他满足人道主义需要的必需品,包括汽油及汽油制品,则必须经过经济制裁委员会的批准。在利比亚、海地等其他经济制裁决议中也都有类似的规定。这种物资在不同的制裁案例中定性也不一样。如对信息材料,伊拉克经济制裁委员会将信息材料定性为非人道主义物资,并禁止此种材料的输入,而南斯拉夫经济制裁委员会却在美国和法国的要求下,允许信息材料输入南斯拉夫塞族控制区,并指出这样做的目的在于保障南斯拉夫人民的基本人权——信息自由权。但究竟哪些物资属于其他的人道主义例外物资同样是一个难以界定的问题,不过联合国并没有放弃界定一个大致范围的努力。1992年伊拉克经济制裁委员会中的非盟国委员设计了一个人道主义例外物资的目录,并规定凡列入目录的物资,进入被制裁国时只需通知经济制裁委员会即可,而不必经过经济制裁委员会的“无异议”程序的审核。但经过漫长的谈判之后,这种建议并未为伊拉克经济制裁委员会所采纳。最后只是达成了一个“君子协定”,表示优先考虑批准列入目录中的物资的入境问题,但后来该事却不了了之。(注:See UN Doc. S/1996/700 of 26 August 1996.)1997年9月15日,第51届联大根据“和平程序工作组”的工作报告通过了第242号决议,指出:“基本的或标准的医疗、农用设备,以及基本的或标准的教育用品,应该被列入人道主义例外的范围,并开列清单。”联合国其他机构包括制裁委员会可以考虑将其他物资列入人道主义例外的范围。不过经济制裁委员会的实践特别是在伊拉克和南斯拉夫的制裁实践,却创立了一个不成文的目录,即原则上批准下列物资进入被制裁国:食品生产设备、农产品(不包括可以具有双重用途的农药、杀虫剂等)、水净化或卫生材料、服装、肥皂和洗涤液、教育材料、宗教物资、与健康有关的材料(如救护车,如果是严格意义上的医疗用品通常是不需批准的例外物资)。

       (三)特殊的人道主义例外联合国在实施经济制裁的同时,允许人道主义例外存在的目的在于满足被制裁国国内平民的基本生活需要,因而在通常情况下,人道主义例外表现为人道主义援助物资的例外进入和人道主义例外物资的进口,特别值得注意的是这种例外物资往往是人的生活必需品。无论是两种例外中的任何一种,均可称之为进口例外。通常不允许被制裁国出口产品,但在人道主义情势十分严重而人道主义援助远远不能满足需要且被制裁国又缺乏必要的外汇购买人道主义物资时,联合国也允许被制裁国出口某种产品获得外汇收入,以便购买人道主义物资,这种出口物资因而成为特殊的人道主义例外物资。关于这种特殊人道主义物资的出口、运输、保险、支付也不在禁止的范围,但往往要经过严格的批准程序。之所以说这种物资是一种特殊的人道主义例外物资,是因为这种物资是一种出口物资而不是进口物资,也不一定是人的生活必需品,因而其本身不能满足人道主义需要,但这种物资出口的目的在于获得外汇用于购买人道主义物资,而且这种人道主义例外物资的出口必须置于联合国的绝对控制之下,因而称之为特殊的人道主义例外物资。目前这种特殊的人道主义例外实例很少见,伊拉克的“石油换食品计划”是其中罕见的一例。伊拉克石油不是人的生活必需品,因而在通常情况下不是人道主义例外物资,不但不能允许其进口,也不允许其出口。但伊拉克石油出口的最终目的在于换取食品,而食品是基本的人道主义例外物资。

 

       (四)非人道主义例外虽然经济制裁委员会在正面开列人道主义例外物资清单的问题上步履艰难,但却在“反面界定”人道主义例外物资范围的问题上取得了极大的成功。“反面界定”也就是指出何种物资不属于人道主义例外物资,有关这样的物资的贸易、运输、保险、支付通常属于经济制裁禁止的范围,从而间接缩小了人道主义例外物资的范围,这也可以被称之为“非人道化努力”。目前已被界定为非人道主义例外物资的有:(1)工业用品。即一切被认为可以使当地企业受益的物资都被识别为非人道主义物资,如为伊拉克企业制造服装所用的纺织品,为南斯拉夫当地企业制药所用的化学初级产品;(2)过剩用品。即虽然本来属于人道主义例外物资的范围,但由于数量超过实际需要,最后变成了非人道主义例外的物资,如伊拉克学校只需要一百万支铅笔,结果却输入了两百万支,那么多出来的一百万支铅笔就不属于人道主义例外物资。(3)两用品。即这种产品可以有两种用途,其中一种为人道主义用途,另一种为非人道主义用途。(4)奢侈品。指那些满足高档生活需要的用品,其具体范围由各制裁委员会自行裁定。(5)其他。即在一般情况下,经济制裁委员会的成员可以反对任何它认为不是“生活必需”的物资成为人道主义例外范围的物资。成员国常常引入各种差别作为指挥棒,如满足平民短期需要与恢复设施需要的差别。

 

四、联合国经济制裁的人道主义例外机制之审批模式人道主义例外物资可以例外地进入被制裁国,但这种例外进入的物资必须置于联合国的监管之下,其中最重要的监管机制是人道主义例外物资的审批机制。除基本的人道主义例外物资无须经过审批外,其他的人道主义例外物资在进入被制裁国之前往往必须经过经济制裁委员会的审批。(注:安理会在通过经济制裁决议的同时,往往以该决议为基础,建立一个经济制裁委员会,其职能很多,如可以就提高经济制裁的效率问题向安理会提出建议;应成员国邀请,就其职责范围的问题向成员国提出建议;调查并向安理会报告违反经济制裁的有关情况等等。此外,它还有一个十分重要的职能,即对人道主义例外项目进行监督和管理。)经济制裁委员会监管人道主义例外项目时,有权根据各成员国和国际机构的要求,审批各种特殊的人道主义例外项目;有权就人道主义例外的范围和形式等方面向各国发布指导性规则。这里主要就联合国经济制裁委员会在审批人道主义例外物资项目时采取各种模式的问题进行探讨。以多年制裁实践经验为基础,经济制裁委员会不断改进人道主义例外项目的审批模式,使之更加简单高效。由于1990年根据第661号决议建立的伊拉克经济制裁委员会率先采取的关于人道主义例外项目的审批模式,最后均为其他经济制裁委员会所仿效,因而剖析伊拉克经济制裁委员会的审批模式,就等于遍观所有经济制裁委员会的审批模式。伊拉克经济制裁委员会的审批模式大致经历了两个不同的发展阶段,在两个不同的发展阶段里,伊拉克经济制裁委员会先后采取两种完全不同的审批模式:第一种模式为“全面”(case by case)审批模式,即对每一起人道主义例外物资的入境申请,伊拉克经济制裁委员会都将召开会议来进行审核与批准。随着申请的不断增加,审批工作量的加大,这种“全面审批”模式越来越不能适应审批工作的需要,在这种背景之下,伊拉克经济制裁委员会推出了一种新的审批模式,即以下所说的第二种审批模式。

 

       第二种审批模式被称为“无异议”(no objection)审批模式,即由联合国秘书处将所有人道主义例外物资的入境申请递交给每一经济制裁委员会成员的常驻代表,并附注提出异议的最后期限,如果常驻代表在规定的时间内没有提出异议,也没有通知秘书处搁置该项申请,则视为已经同意。如果所有经济制裁委员会成员的常驻代表都没有在规定的时间内提出异议,也没有通知秘书处搁置申请,一个申请则被视为获得批准。该审批模式还包含了一种“搁浅”(hold)程序,即如果一个委员会成员的常驻代表,一时难以决断,想进一步澄清有关情况,则可以将一项人道主义例外物资的入境申请先搁置下来,既不提出异议,也不表示同意,但必须将这种搁置状态通知给秘书处,然后通过与提出申请的政府或组织进行接触,以便最终决定是否反对。在经济制裁委员会的会议上,秘书处将申请名单递交给委员会每一成员的常驻代表,并在每一申请后面附注其批准的状态,即表明其为“批准”状态、“反对状态”或“搁浅”状态。伊拉克经济制裁委员会的审批模式先后为其他经济制裁委员会所采纳,如南斯拉夫经济制裁委员会在建立之初,根据安理会1993年通过的第820号决议之规定,对人道主义例外物资的入境申请也采取“全面”模式,波黑战争使该地区陷于更加严重的人道主义危机之中,大量的审批工作迫使南斯拉夫经济制裁委员会于1995年不得不采取“无异议”审批模式。(注:南斯拉夫经济制裁委员会对其审批模式的改进,体现在该委员会向安理会提交的有关报告之中。See UN Doc.S/1996/946,.68-78.)以后建立的许多经济制裁委员会也先后采取了这种“无异议”审批模式。有些经济制裁委员会还设立了一种识别制度,根据申请的主体和目的区分两种不同的申请类型,一种是国家申请型,即由国家代表其国内的公司,向经济制裁委员会提出的申请,由于公司不能直接向经济制裁委员会提出申请,只能由公司所属国代表公司提出申请,因此虽然这种申请是国家所为,但往往带有商业性;另一种为人道主义机构申请型,即由人道主义机构根据其人道主义的职能和被制裁国的人道主义需要,提出的人道主义例外物资的入境申请,这种申请不具有商业性。对这两种不同的申请,有的经济制裁委员会采取两种不同的审批制度。对人道主义机构的申请采取一种宽松的审批制度,对于国家代表其国内公司并带有商业性的申请则采取一种严格的审批制度。如对于人道主义机构要求输入的物资的定性问题曾一度使制裁机构与人道机构之间的关系处于紧张状态,但经过一段时间的磨合与协调,目前几乎所有的制裁委员会都采取肯定的政策,如人道事务国际专员和国际红十字会要求输入的物资,各制裁委员会一般采取“无须审核、自动批准”的方式。