国际行政法庭是一种特殊类型的司法机构，负责处理国际组织行政当局与其公务员之间因任用关系而发生的行政案件。从1927年第一个国际行政法庭－国际联盟行政法庭(LNAT)创立，至今已历70余年。这期间，近20个法庭相继建立并逐渐汇聚成一个“国际行政法庭家族”，有超过60个以上的重要的国际组织接受了它们的管辖，而有权利用其司法救济的国际公务员人数已达到10万以上。与国际法院(ICJ)战后长达30多年的低徊状态形成对照的是，这些国际行政法庭普遍运作良好，随着案件的不断积累，它们对于现代国际法的多方面影响也开始逐渐显现。其中，法庭的法律适用实践颇具特异性，可以引发我们对国际法渊源理论的许多思考，本文仅就几个关键问题作一评点。

       一、国际行政法庭法律适用的一般特点国际司法机构的法律适用实践，一向对国际法渊源问题的研究具有特殊重要的价值。（注：这一点可以从学者们对《国际法院规约》第38条（国际法院的法律适用条款）的高度重视中得到证实。在普通法系学者们的心目中，法院或法官所认可的法律－包括法律的内容和法律的形式－是具有决定意义的，即使是在大陆法系国家，受法律行为主义理论的影响，法院的司法实践也日益为学者们所普遍重视。司法法学派(court theory)甚至认为，“法律就是法院眼里的法律”。国际行政法庭也不例外，由于它们的司法职能甚为特殊，因此其法律适用实践对传统国际法的渊源理论更加具有冲击性。通常情况下，国际司法机构都明确表明自己将“适用国际法来裁判案件”，而它们各自所理解的“国际法”从渊源形式上说却不尽一致，受传统实证法学理论的影响，20世纪以前的国际法学者大多主张“国际法只包含国家已经表示同意的规则，这种规则严格说来只包括条约和国际习惯两类，前者是明示同意，后者是默示同意”，因此早期国际法庭的实践一般倾向于把其所适用的法律仅限于条约和国际习惯。国际常设法院(PCIJ)创设时，《国际常设法院规约》的起草者中就曾有不少持实证法学观点的学者强烈主张“法院只应适用条约和习惯”，后为了预防出现“无法可依”的情况，实证法学家和自然法学家才达成一个妥协性的“鲁特—菲利莫尔”方案，引入了带有自然法成分、被称为第三渊源的“一般法律原则”。（注：M.Bos,A Methodology of International Law,North-Holland,1984,pp.68-75.）尽管《规约》中有这样的规定，但在实践中无论是国际常设法院还是国际法院却都持较为保守的态度，不愿意在判决中直接或明确地援引一般法律原则。此外，《国际法院规约》虽然也列举了司法判例、权威学说，但明确规定它们仅具有证据价值，是所谓“确定法律原则之辅助资料”，并不在独立法律渊源的范围之内。在国际司法机构的法律适用实践中，如果说国际常设法院和国际法院等属于相对保守的类型的话，那么比较而言国际行政法庭就属于最为“开放”的一类。这里所说的“开放”可以从两个方面来理解：第一，在所有类型的国际司法机构中，国际行政法庭所确认和适用的“国际法”，从渊源形式的范围上讲是最宽泛的：除了国际条约（特别是作为本组织章程的基础条约）、国际习惯和一般法律原则之外，许多国际行政法庭还明确将国际组织内部法和契约（公务员合同）列入其中。例如，《联合国行政法庭(UNAT)规约》第2条第1款规定，“对于指控有违反联合国秘书处职员雇佣合同或任命条件的诉请，法庭有权审理并判决。‘合同’及‘任命条件’，包括所有在提出指控时有效的相关规章和规则，其中含《联合国联合职员养老年金基金规则》”。又如，《世界银行行政法庭(WBAT)规约》第2条第1款规定，“法庭应审理并判决世界银行集团职员个人提出的关于未遵守雇佣合同或其任命条件的任一诉请。‘雇佣合同’及‘任命条件’，包括所有在提出指控时有效的相关规章和规则，其中含《职员退休计划》的条款”。其他国际行政法庭也有大体相似的规定，按照这些规定，法庭在裁判职员案件时，无疑可以援引“职员雇佣合同”和“国际组织内部法规则”作为决定当事方权利义务关系的法律依据。第二，国际行政法庭虽不是唯一适用国际组织内部法和契约的国际司法机构－其他如国际海洋法法庭(ITLS)也有类似实践－但却是最早的。例如，1927年国际联盟行政法庭在创立时就率先确认“国际联盟的内部法是法庭审判的依据”，其《规约》第2条第1款规定，“国际联盟行政法庭有权审理因违反－无论这种违反是实质性的还是形式上的－秘书处或者国际劳工局官员任命条件，以及违反《职员规章》中任何可适用条款而提出的诉讼”。（注：C. F.Amerasingine, Documents on International Administrative Tribunals, Oxford: Clarendon Press, 1989, pp. 177-178.）而从国际劳工组织行政法庭（ILOAT,1946年建立）和联合国行政法庭（1949年建立）开始，不仅内部法被承认为职员案件审判的法律依据，而且契约（公务员合同）也开始被大多数国际行政法庭接受和援引。在国际行政法庭之外，国际海洋法法庭也明确表明其在审理海洋案件时将“适用国际海洋机构的内部法和契约”，但该法庭的建立是在1996年10月，比起国际行政法庭来晚了至少50年，因此有人说它在某种程度上是国际行政法庭“示范”效果的产物。在许多国际司法机构的法律适用实践中，条约通常都占据了最为显要的地位。一般的顺序是，条约（特别契约性条约或一般造法性条约）放在法律适用的首要位置，其后再分别是国际习惯、一般法律原则以及其他渊源形式－最典型的例子就是《国际法院规约》第38条第1款的规定。值得说明的是，在这一规范体系中，条约虽然在适用上居于优先位置，但并不意味着它在效力等级上高于国际习惯或者一般法律原则，事实上在法律效力方面，条约、国际习惯和一般法律原则之间并不存在某种等级关系。因此，帕里认为，《国际法院规约》的缔约国在案件中“是可以通过约定来改变法律适用的顺序的”。而国际行政法庭所适用的法律规范体系则明显不同。在国际组织内部，与国际公务员关系相关的法律规范分别表现为各种法律渊源形式，共同构成一个复杂的体系。在这一体系中，契约（公务员合同）和内部法是其中最表面的部分，国际公务员和国际组织之间的权利义务通过这两类渊源形式直接设定，这使得它们因此具有了“特别法”(particular rules)的性质而在法律适用的序列中居于优先位置－就像条约在国际法院的法律适用中一样。国际行政法庭在处理案件时一般都首先援引契约或内部法来确定国际公务员的权利义务，而一般法律原则、国际组织的章程（基础条约）、国际习惯等由于不直接设定公务员权利义务，在法律适用的序列中反而被排在了后面。通常情况下，基础条约、国际习惯等极少有被援引的机会，即使被援引也一般是最后出场。不过，基础条约、国际习惯等尽管在法律适用的序列中排位靠后，但却具有较高的效力等级：国际行政法庭所适用的规范体系在法律效力方面有明显的等级结构，契约和内部法是“下位法”，若与居于上位的基础条约、国际习惯法相抵触则可被归于无效。同时值得注意的是，在这里，法律适用的顺序是不能通过公务员个人和国际组织之间的约定而被改变的。

       二、“契约”在国际行政法庭中的地位及意义契约并没有一开始就被国际行政法庭接受和援引，国际联盟行政法庭就不承认契约（公务员合同）的法律适用性。契约是否能够作为约束公务员个人和国际组织行政当局相互关系的法律渊源形式，取决于国际组织行政当局在“国际公务员任用行为性质”问题上执有何种观念。国际公务员与国际组织之间服务关系的成立，起因于国际组织的任用行为，这种行为究竟具有何种性质，各国际组织在实践中曾有不同理解：传统行政法理论的核心概念是“主权”，从这一观念出发，任用公务员的行为被看成是主权者（行政当局）的单方行政行为，在这一过程中，公务员的任用资格、程序、权利义务等等悉由主权者依自己意愿单方加以规定。极端的意义上的“单方行为说”甚至主张，主权者可以命令某一个人从事公职，个人无权加以拒绝。“单方行为说”完全漠视个人的权利和意愿，反映的是主权者的一种过度膨胀的权力要求。随着人权原则的深入人心，这种行政法观念受到广泛的质疑和批评，有学者据此认为公法的核心观念将被“公共服务”的概念所取代。（注：参见［法］L•狄骥：《公法的变迁／法律与国家》，郑戈等译，辽海出版社1999年版，第14-63页。）行政当局不再是“主权者”而是“公共服务的提供者”，它不能简单地以“主权”来说明其行为的正当，而需要借助“与个人的合意”（契约概念）或者“公共服务必需”的概念来证明其行为的合理性。在这种观念下，公务员关系也不再是纯粹的公法关系，而可以是所谓的“公法—契约”关系。也就是说，公务员关系的成立，须以行政当局和受任者的合意为基础，从这一点看公务员关系与契约关系无殊，但就其受任的条件而言，需以公法的规定为依据。（注：参见［法］M•奥里乌：《行政法与公法精要》，龚觅等译，辽海出版社1999年版，第1-9页、第114-149页、第771-795页。）国际组织不是主权国家，当然不能在对内关系中主张自己享有“主权”，但是它可以在基础条约所规定的范围内主张自己的“权威”(authority)。按“单方行为说”的观点，国际公务员关系的成立是国际组织行政当局单方“任命”行为的结果，而不是以职员个人与国际组织的合意为基础的。这种传统行政法观念的影响，可以从国际联盟行政法庭的实践中找到痕迹。《国际联盟行政法庭规约》第2条第1款规定：“国际联盟行政法庭有权审理因违反－无论这种违反是实质性的还是形式上的－秘书处或者国际劳工局官员任命条件，以及违反《职员规章》中任何可适用条款而提出的诉讼。”从这一条款与其他国际行政法庭的《规约》对比可以看到，以后各国际组织的职员任用既有“任命”方式又有“雇佣合同”的方式，而国际联盟官员的任用就只有“任命”一种途径，“合同”不是形成国际联盟公务员关系的方式，当然也就不是约束官员个人和国际联盟行政当局之间相互关系的法律渊源形式。这一点，从国际联盟行政法庭的判案中也可得到印证：1929年在该法庭受理的第一例案件中，它申明自己“必须适用国际联盟的内部法”，（注：di palma Castiglione,LNT Judgment No.1[1929].）而在其他案件中，该法庭亦从未认可合同作为法律渊源形式的地位。实际上，早在1925年国际联盟法学家委员会就曾断言，“在国际联盟官员的任命具有‘法定’性质的条件下，组织行政当局无权接受从属性质的合同的约束”。（注：The Monod Case,League of Nations,Official Journal,1925,pp.1441-1444.）第二次世界大战以后，西方各国的行政法观念发生了很大变化，以“公法－契约说”作为公务员关系之理论基础的做法相当普遍。受这种观念的影响，联合国、国际劳工组织等大多数国际组织，都开始在国际公务员的任用过程中引入“契约因素”：通常的做法是，把内部公务员区分为高级职员和一般职员，前者仍采用“任命”方式，而后者则以“雇佣合同”方式任用；即使是在高级职员的“任命”方式中，职员个人也不是对任命条件毫无发言权，许多问题仍可协商加以安排。既然国际公务员关系可以通过“契约方式”建立，那么公务员个人与组织行政当局之间的权利义务就要受契约规定的约束，契约就是“特定当事方之间的法律”。许多国际行政法庭不仅在《规约》中或明或暗地规定了这一点，而且还在判例中确认了契约作为法律渊源的地位。例如，在莫蒂歇德案中，联合国行政法庭宣称：“联合国职员的法律地位，是由有关个人与经授权代表组织的当局之间通过合同予以确定的。合同的条款应约束当事双方并只能由双方协议加以修改”。（注：Mortished,UNAT Judgment No.273[1981],JUNAT Nos.231-300,p.426.）世界银行行政法庭更直接地把职员的任命描述为契约的缔结过程：“职员服务之于世界银行，是交换委任书和受任书的结果。向预期中的职员个人提供委任书意味着‘发出任命银行职员职位的邀约’，它提出了某些特定的任命条件，例如最初的职位、工资、附加津贴、就职日期、福利方面的信息等等……而在受任书中，预期中的职员个人对银行职员职位的任命予以承诺……这种承诺包含接受委任书中的条件条款以及银行现时有效的政策和程序。世界银行的雇佣，是邀约和承诺的结果，也即合同的结果”。（注：de Merode,WBAT Reports,1981,Decision No.1.）其他国际行政法庭，如国际劳工组织行政法庭、美洲国家组织行政法庭(OASAT)等，也在判决中确认：“合同虽非规定国际公务员关系的一般法，但却是特定职员个人与国际组织之间的特别法”。（注：Padirca(No.2),ILOAT Judgment No.911,1960(UNESCO);Uehling,OASAT Judgment No.8,1974.）国际组织内部法和契约之所以能够被国际行政法庭接纳，主要原因有二：一方面是因为国际行政法庭作为国际组织的内部司法机构，其自身架构必须以国际组织的章程为依托，而具有基础条约性质的组织章程本身就是国际法的一部分，这就决定了法庭在处理管辖、程序等司法运作问题的时候不可能不涉及国际法的各种渊源形式。另一方面，国际行政法庭所调整的国际公务员关系，与一般的国际关系又有着根本性的区别，公务员个人与国际组织之间既不是纯粹的私法关系又不是完全的公法关系，有关的权利义务可以通过契约方式产生，而这种契约又服从于国际组织内部法、基础条约乃至一般国际法。契约进入国际行政法庭的法律适用范围，对于国际法渊源问题的研究来讲是一个特别值得研究的新情况。在国际法的传统理论和实践当中，私人之间的契约毫无疑问不能成为国际法的渊源形式，不能从中引伸出国际法上的权利义务，即使是国际法主体（如主权国家）与个人之间签定的具有公法因素的所谓“国际契约”，一般也不被承认为具有国际法性质。这类契约中最典型的是一国政府与外国法人之间签定的所谓“特许协议”，“特许协议”的性质以及是否可以引起国际法上权利义务的问题，1951年国际法院在审理英伊石油公司案的过程中就曾有过深入的讨论。一种理论认为，这种“特许协议”不能被简单地认定为国内法意义上的“合同”，而应当把它理解为具有“准国际法”性质，可以从中推导出国际法上的权利和义务，也就是说，它具有国际法渊源形式的意义。（注：参见［日］山本草二：《特许》，载日本国际法学会编《国际法辞典》，世界知识出版社1985年版，第726-727页。）在英伊石油公司案中，有些法官如阿尔瓦雷兹(Alwarez)就比较同情这一观点，但法院的最后判决却并不倾向于这一结论。尽管国际法院和其他多数国际司法机构都支持传统理论，不承认“契约”（不管它是一国国内纯粹私法意义上的合同，还是跨国的、具有公法因素的合同）的国际法渊源性质并把它排除在法律适用的范围之外，但在国际行政法庭却有大量的相反实践。如前所述，国际劳工组织行政法庭、美洲国家组织行政法庭等不少法庭，都曾在判决中直接或间接地确认了契约作为法律渊源的地位－如果国际组织和国际公务员之间的关系仍然还属于国际法的领域，如果国际行政法庭还被承认为“国际”性质的司法机构，那么在逻辑上“契约”就应当在国际法的渊源形式中领有一席之地，而这显然和目前的国际法渊源理论存在抵触。

       三、“一般法律原则”在国际行政法庭中的突出作用契约、内部法、一般法律原则、基础条约和国际习惯等构成了国际行政法庭法律适用的规范体系，在这一体系中，一般法律原则的作用特别引人注目。对于国际法院等许多国际司法机构来讲，一般法律原则的地位是不确定的。国际法院等虽然在《规约》中将一般法律原则列在条约和习惯之后作为“第三渊源”，但这种做法在理论和实践中却颇受质疑：(1)学者们对“何为一般法律原则”分歧很大，童金等认为是国际法原则，（注：参见［前苏联］童金：《国际法》，邵天任等译，法律出版社1988年版，第52-53页。）而劳特派特和郑斌认为它是来自各国国内法中的私法或程序法原则，还有些学者认为是“法律的一般原则”，既指国内法原则，又指国际法原则，是两者共有的。(2)根据负责起草《国际常设法院规约》的法学家委员会的解释，一般法律原则在国际司法实践中的作用，主要是填补国际法的“罅隙”，防止在某些案件中因没有可适用的条约和习惯而出现“案情不明”(non liguet)的情况。但不少权威学者如凯尔逊等却并不认可这种说法。他们认为“国际法存在罅隙”的假定是值得怀疑的，因为根据条约和一般习惯法，总可以判断在某一事项上，国家是否存在着条约或国际习惯法上的义务，如果没有此等义务，那么国家就保有行动上的自由——“法律不加禁止的就是允许的”。（注：［美］H•凯尔逊：《国际法原理》，王铁崖译，华夏出版社1989年版，第254-256页。国际常设法院在1927年荷花号案(the Lotus Case)的判决中也曾明确表达过这一原则，法院称：“凡无特别限制或禁止时，国家即得任意为其所为。”）既然“法律空白”是不存在的，那么作为补白手段的“一般法律原则”这一概念当然也无必要。(3)由于一般法律原则具有模糊性，法官因而享有了很大的裁量权，主权国家通常并不愿意看到这一点，而且在适用一般法律原则时案件的可预见程度很低，这也不受主权国家的欢迎。基于这些理由，国际司法机构在对待一般法律原则时态度一般都非常谨慎，国际常设法院和国际法院在长达80余年的实践中从未明确判定某一情况下国际法存在“罅隙”，当然也从未在裁判中明白确认某一规则是《国际法院规约》第38条第1款所称的“一般法律原则”。（注：国际常设法院1927审理的乔佐工厂案(Chorzow Factory Case)、1937年的默兹河水分道案(Case of the Diversion of Water from the Meuse)，国际法院1950审理的西南非洲国际地位案(International Status of South-West Africa Case)等常被认为是适用“一般法律原则”的可能示例。但在这些案件中，法院从未明示援引《规约》第38条的“一般法律原则”，只在法官的个别意见或异议意见中或有提及。参见丘宏达主编：《现代国际法》，第5版，台湾三民书局1986年版，第77-78页。）一般法律原则在国际法的传统范围内因争议重重而未能发挥作用，但在国际行政法庭的司法实践中却被证明大有用武之地。（注：参见［英］詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法》，第9版第1卷第1分册，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1995年版，第24页。）由于国际公务员关系具有一定程度的私法性质，而国际法规则一般是无法用来调整私法关系的，这就带来大量的“法律罅隙”。国际劳工组织行政法庭审理的卡亥尔案就颇能说明这一情况：世界卫生组织职员卡亥尔与世界卫生组织当局之间因任用问题发生纠纷，卡亥尔的丈夫在未得到卡亥尔特别授权情况下代表她在行政法庭提起了诉讼，法庭首先需要确定的是“卡亥尔的丈夫是否有起诉权？”，而这一问题实质上涉及的是在“配偶的法定代理权”方面究竟应适用何种规则的问题，这在国际法当中显然无法找到答案。（注：Kahal, ILOAT Judgment No.46, 1960(WHO).）一方面因为这种无法可依的情况在国际行政法庭的司法过程中极为常见，法庭迫切需要解决问题的办法，另一方面也因为各行政法庭没有国际法院那么多的顾虑，这使得一般法律原则作为填补“法律罅隙”的方法在行政法庭的实践中得到了广泛运用。国际行政法庭在确认一般法律原则的渊源地位时，大都态度积极而明确：例如在国际联盟行政法庭设立之前，国际联盟曾设想由行政院处理内部的职员案件，但当第一个案件莫诺德案于1925年被提交时，行政院就发现它不能胜任法律问题的解决，因此不得不把它交由一个特设的法学家委员会处理。这是历史上由国际组织自己以司法方法解决的第一例职员案件。在该案中法学家委员会就曾表示，鉴于没有可直接适用于当下案情的法律规则，因此需要从公共雇佣(public employment)关系的法律中寻找可适用的一般法律原则。

       国际联盟行政法庭设立之后，在罗伊斯特案中，法庭曾指出，“（国际联盟）行政法庭需要依法裁判案件，如果论点没有得到《职员规章》或一般法律原则的支持，法庭就不能表示赞同”。（注：Lhoest, LNT Judgment No.5,[1932].）在1934年的舒曼案中，国际联盟行政法庭又重申了它的上述观点。（注：Schumann, LNT judgment No. 13,[1934].）世界银行行政法庭在它设立后审理的第一起案件德•麦洛德案中称，“一般法律原则，是与世界银行职员权利义务相关的另一法律渊源，它的可适用性事实上已为世界银行所承认，这从法庭的书面和口述程序中可以推断出来”。（注：de Merode, WBAT Reports, 1981, Decision No.1.）其他行政法庭，如联合国行政法庭、国际劳工组织行政法庭、欧洲法院(ECJ)、经济合作与发展组织申诉委员会(the Appeals Board of OECD)、欧洲委员会申诉委员会(the Appeals Board of the Council of Europe)等，也都曾在判决中明确提及一般法律原则的法律渊源地位，美洲国家组织行政法庭等虽然没有一般性地明确表达，但在判决中却不乏实质性的援引。（注：Bauta, OASAT Judgment No. 25, 1976.）在案件审理中，如何确定一项一般法律原则的内容呢？通常的做法是，国际行政法庭就某一具体问题广泛考察各种国内法的规定，在此基础上得出一项“比较法意义上的规则”，这种规则被归入一般法律原则名下，用作裁判的依据。国际行政法庭实践中的这种做法在很大程度上支持了“一般法律原则是比较法原则”的观点，《当代主要法律体系》一书的作者R•达维德和J•E•布赖尔利曾指出，《国际法院规约》第38条中的法律渊源之一“一般法律原则为文明国家所承认者”，只能基于比较法才能得到解释。同样，J•施瓦兹也认为，行政法庭中适用的一般法律原则也只能通过对各国法律体系－特别是公务员法－的比较和归纳才能得到确定和界说。研究国际公务员法的著名专家C.W•詹克斯、M•阿库斯特和C•F•阿梅若辛都曾考察过一般法律原则在国际组织职员案件中的应用情况。据他们的研究，一般法律原则在职员案件中的应用范围相当广泛，从法庭管辖权的确认、行政权的司法控制、救济方法的确定、程序问题的解决，到雇佣合同有效性的认定、行政裁量权行使之适当性的衡量等等，几乎所有方面都可能涉及到一般法律原则的适用。不过，有些方面无疑与一般法律原则联系更为密切：(1)援引一般法律原则最密集的是行政法－特别是公务员法－领域，而行政权的司法控制问题又是其中牵涉一般法律原则较多的方面。有些情况下，涉及的可能是公务员关系中的一些“根本性”的问题，需要适用的一般法律原则就可能比较抽象和一般，比如“平等和防止歧视作为行政行为最高义务之原则”、“行政权行使的适度原则”等；而有些场合所引用的一般法律原则就相当具体，比如“同等条件的竞职者中已在位者优先原则”、“违法行政决定应在合理时间内撤回原则”等。(2)国际组织内部立法的解释，也是适用一般法律原则较多之处。例如在解释内部立法的过程中，国际联盟行政法庭和联合国行政法庭都曾考虑过运用筹备工作资料(travaux préparatoires)时应遵循何种规则的问题，两个法庭都指出，“在这一问题上的一般法律原则是，初稿、记录和修正草案等筹备工作资料对澄清条款的模棱两可之处有辅助作用，但对法律的解释不具有决定意义”。(3)契约和冲突法领域也经常援引一般法律原则。合同法中的基本原则，如诚信(faith)、不可抗力(force majeure)、不当得利(unjust enrichment)等，在很多案件中都曾被国际行政法庭援引。(4)一般法律原则还被适用于与法庭诉讼程序相关的问题方面，这其中经常提到的是所谓的“禁止反言”(estoppel)、“拒绝司法”(denial of justice)等。