东盟成立以来，“不干涉内政原则”一直是东盟的基本准则。它是维护和促进东盟团结稳定，发展壮大的一个重要基石，但从亚洲金融危机，印尼森林大火等事件以来，这项原则受到重大挑战，在内部问题和外部压力下，东盟内部要求改革的呼声不断增强，马来西亚和泰国等国家先后提出“建设性干预”和“建设性参与”的主张，引起地区内外的广泛关注和影响。1998年东盟首脑会议决定采用“加强相互影响”的方针，标志着东盟在新的形势下已经迈出了改革的步伐。

       不干涉内政原则受到重大挑战

       一、东盟的扩大。东盟的扩大使东盟成员国的团结受到削弱，不干涉原则开始发生动摇。东南亚10国全部成为东盟成员后，由于成员间存在巨大的经济发展差距和政治制度、意识形态上的差别，要在各种问题上保持一致是很困难的。在东盟扩大前，东盟6国政治， 经济制度相同，国内政局稳定，而扩大后的4个国家越南，老挝，柬埔寨， 缅甸与原东盟6国政治，经济，意识形态，经济发展水平相差很大，而且， 缅甸，柬埔寨国内政局不稳，缅甸一直受到西方国家的批评、制裁。在接纳新成员国问题上，东盟国家内部出现了不同的声音。由于柬埔寨发生军事政变，1997年东盟外长会议决定推迟柬埔寨加入东盟，并组成一个由印尼、泰国、菲律宾的外长组成的工作小组，着手帮助解决柬埔寨内部纷争，希望柬埔寨各方遵守1991年巴黎协定，举行公正、自由的大选。洪森使用武力把拉那烈赶下台的做法，在东盟内部引起了争论。

       泰国外长素林认为柬埔寨不能加入东盟，除非柬埔寨能确保稳定。由于东盟积极参与了解决柬埔寨问题的巴黎协定的制定，东盟大多数成员国也是该协定的签字国，这就使得东盟处于一个进退两难的境地：对柬埔寨内政的处理，是否违背了东盟一贯强调的不干涉内政的原则？老挝、马来西亚、缅甸、越南认为，柬埔寨的国内政治问题不应该成为把柬埔寨排除在东盟外的理由，认为延长柬埔寨加入东盟违反了不干预的原则。在对待缅甸问题上，不干涉内政原则也受到了挑战。缅甸常常因人权问题遭西方抨击。1997年缅甸加入东盟前后，东盟顶住了西方的强大压力，但发生金融危机后，东盟对是否要批评缅甸发生了分歧，东盟对缅甸的政策发生了变化。东盟外长在1997年5 月举行的一次特别会议上要求缅甸的国家法律和秩序恢复委员会与反对派领导人昂山素季开展对话。泰国川•立派政府1997年11月上台以来，表示要对缅甸的人权状况进行“建设性参与”。菲律宾外长西亚松于1997年会见了昂山素季。

       二、印尼森林火灾。1997年发生的印尼森林大火对东南亚的环境和公众健康带来了严重的后果。印尼政府对森林大火的处理显得反应迟缓，无能为力。它使得东盟其他国家对印尼处理森林大火的意愿和能力感到忧虑和不安。一些国家，特别是那些受到烟雾影响的国家对印尼提出了批评。泰国的民族日报指责印尼政府补贴那些放火焚烧森林的伐木公司。新加坡总理吴作栋也对印尼政府未能有效处理火灾提出了批评。马来西亚的反对党领导人提出了一个紧急议案，要求就印尼未能控制森林大火展开国会辩论。东盟对1997年印尼森林大火反应迟缓，东盟的环境部长直到12月份才拟订出一份反应计划。由于东盟未能及时采取措施来解决影响东盟许多国家公众健康的区域性烟雾问题，公众对东盟的表现感到失望和不满。1997年12月东盟的环境部长会议提出的防止地区烟雾行动计划规定各国承担相应的分工和责任，但由于金融危机的加深，印尼处理未来可能的森林火灾的能力遭到削弱。在这种情况下，东盟被迫求助于联合国紧急计划署。由于跨边界问题的处理需要各国的共同参与、管理，这对东盟的不干涉内政原则提出了挑战。

       三、金融危机。在处理东南亚金融危机的问题上，东盟未能起到应有的作用。由于东盟未能建立一套有效的货币和金融政策，从而使得东盟在金融危机的冲击下缺乏有效的调控措施。东盟国家在经济危机中，得不到其他成员国的有力帮助。由于不干涉内政原则，东盟国家在金融危机时各自为政，缺乏对各自国家的金融、经济情况的了解和掌握，在对待一些问题上看法不一，如金融危机的原因，国际货币基金组织的要求严格的金融、经济改革计划，国际货币基金组织的作用等等。金融危机使东盟内部分歧增多，传统的不干涉内政原则受到了冲击。泰国爆发金融危机后，东盟其他成员反应迟缓，也没有提供援助，一些成员袖手旁观。泰国对此颇为不满，泰国官员抱怨这是受“不干涉内政原则”的约束所致。泰国的民族日报在1998年2月发表社论说， “在经济危机中东盟究竟做了什么事情呢？几乎什么也没有做。”这篇文章还指出东盟力量的不足及局限性，对其存在意义产生了怀疑。（注：郭平、方芸，“回应挑战：走向21世纪的东盟”，《东南亚》，1999年第2期，第45页。）由于经济危机的加深，泰国，马来西亚，新加坡纷纷驱赶外籍劳工，使印尼，菲律宾，缅甸的劳务输出受到严重影响，加剧了东盟成员国间关系的紧张。印尼由于所受打击严重，国内政治局势不稳，很多难民纷纷涌向邻国马来西亚和新加坡，使他们感到极大压力。金融危机还使得东盟成员国间分歧日益增多，矛盾加深，一些国家之间的历史积怨重新泛起，国家关系紧张。一些国家的领导人公开干涉别国内政，相互指责。1998年菲律宾总统埃斯特拉达和印尼总统哈比比公开批评马来西亚处理安瓦尔事件不当。哈比比取消了一次访问马来西亚的计划。泰国领导人对安瓦尔也表示同情。马来西亚坚持认为菲律宾和印尼不应干涉其内部事务，并推迟了与菲律宾的边界会谈。马来西亚政府领导人及媒体发表了对哈比比和埃斯特拉达不友好的言论。在此之前，马来西亚与新加坡关系紧张。双方在金融，旅游，边境管理，种族等问题上摩擦增多，相互指责。李光耀发表“回忆录”，又引起马哈蒂尔的指责。新加坡，马来西亚，澳大利亚，英国，新西兰五国防卫合作第一次受到了破坏，马来西亚退出了1998年五国联合军事演习。印尼与新加坡的关系也出现了裂痕。印尼对新加坡援助资金太少及迟迟不到位公开表示不满。李光耀1998年2月发表讲话指出， 苏哈托任命哈比比为副总统可能会导致金融市场的不良反映。此话一出，引起苏哈托及其支持者的强烈反应。新加坡对华人处境表示忧虑，也引起了印尼的不满。

       四、东盟内部力量的变化。东盟成立以来，印尼在其中一直充当事实上的盟主。印尼领土最大，人口最多，经济实力最强。苏哈托的印尼长期执政，是东盟的核心领袖，他是东盟内部不干涉内政原则的最坚定捍卫者。冷战后东盟国际地位迅速提高与苏哈托的作用有密切关系。他在东盟扩大、建立东盟自由贸易区，成立东盟地区论坛等重大战略问题上都发挥了关键性的作用。印尼在东盟中拥有很强的凝聚力和号召力，是东盟的核心国家。金融危机爆发后，处于核心地位的印尼局势动荡不安，陷入政治、经济危机中，苏哈托被迫下台，东盟一下子失去了核心领袖。继任的哈比比上台执政后，印尼的经济状况和政治状况未见大的好转。相反，印尼的社会动乱还产生了溢出效应，影响了东盟国家的社会稳定。哈比比政权在政治和经济危机的双重夹击下，被迫拿出更多的精力关注国内事务，印尼根本无法关注东盟的问题，不可能发挥核心作用。哈比比软弱无能，在东盟中威望不高，不可能充当东盟的核心领袖。印尼失去核心领袖地位后，泰国，菲律宾的地位相对上升。泰国外长素林和菲律宾总统埃斯特拉达受西方思想影响很大，他们与实行集权制度的缅甸，越南，老挝等国家存在意识形态和价值观上的分歧。东盟内部在民主、人权问题上已出现了不同的声音。缅甸的一份官方报告指出，菲律宾和泰国等国家对人权的态度与西方国家类似，在人权和民主问题上的分歧可能造成东盟内部的分裂。（注：陆建人主编，《东盟的今天与明天》，经济管理出版社，1999年，第287页。 ）菲律宾和泰国在东盟中显得较为活跃，他们对传统的“亚洲价值观”提出了挑战。

       五、西方大国的压力。东盟由于受经济，政治危机的打击，实力有所下降，再加上内部力量对比出现了变化，一些国家之间的关系出现了裂痕，美国和欧盟等西方大国乘机加紧对东南亚的渗透，要求东盟放弃“不干涉内政原则”。为了阻止缅甸加入东盟，美对缅甸实行经济制裁和旅游制裁，美欧的立场得到了泰国，菲律宾的一些非政府组织的支持。与此同时，美国等西方国家还重点加强了同泰国、菲律宾的关系，增加对泰国，菲律宾的经济、政治、军事援助，力图通过泰国、菲律宾扩大其影响。此外，还对马来西亚和印尼施加压力，要求其改善民主制度和人权状况。六、全球化的影响。全球化对民族国家的主权和国家之间的关系与结构产生了巨大的影响。国家主权受到全球化趋势的影响，由于全球性问题的出现和经济的跨国流动增多，国际体制和国际组织数量增多，作用增大，各国按主权的传统意义行使主权时遇到了越来越多挑战和难题。由于世界各地的人们越来越多的面临一系列共同的问题，人们的全球意识增强，为能避免环境恶化，必须加强国际间的合作，甚至让渡部分国家主权。另外一方面，当代全球化趋势使资本、金融、贸易等跨越民族国家边界的流动增多，传统的国内、国外的区分在这些领域已不复存在。国家总是在各种限制条件下运转，没有谁能独立于外界压力自由行动。这种相互联系的增强，使一个国家的决定对其他国家会产生重要影响。一个国家的经济衰退会使其他国家蒙受损失。民族国家的政府如果不借助国际合作就无法满足公民的需要，许多问题单纯通过国内的行动和决策无法解决，因此，他们遇到了来自人民和国内组织的广泛压力，去调控那些直接影响他们利益的跨国活动。（注：王逸舟主编，《全球化时代国际安全》，上海人民出版社，1999年，第16页。）何兰得滋把全球化的过程描述成“使国家边界变得比以前更加容易渗透，社会发展变得对外部事务更加敏感，对外界的决定更加脆弱。”因而，全球化使得各国更加关注可能影响其他国家利益的邻国国内问题。变化中的全球规范，国家之间日益增长的相互依存，非政府组织的增长，所有这些都极大地促进了对不干预原则的挑战，对这些变化妥协的结果是东盟决定采用“加强相互影响”。从“建设性干预”到“加强相互影响”在印尼森林火灾，金融危机，缅甸和柬埔寨内政等内部问题和美国等西方大国压力下，东盟自成立以来的互不干涉内政原则受到严重挑战。在这种背景下，有人建议重新“设计东盟”，应该以“建设性干预”或“灵活参与”为新的原则重组东盟。“建设性干预”是由马来西亚前副总理安瓦尔在金融危机爆发后不久提出的，其后泰国和菲律宾首先表示支持。在1998年4月20 日出版的《新闻周刊》上刊登了印尼雅加达战略和国际研究中心指导委员会主席尤素福•瓦南迪的一篇题为“对东盟的反思”的文章。这篇文章代表了一部分东盟内部人士在金融危机爆发后的改革要求。他认为安瓦尔的“建设性干预”是一个积极的原则，互不干涉内政原则应该逐渐让位于“建设性干预”的做法，这种介入可以逐步以“东盟方式”执行，避免发生对抗。（注：郭平、方芸，“回应挑战：走向21世纪的东盟”，《东南亚》，1999年第2期，第47页。）在1998年6月召开的东盟外长会议上， 泰国外长素林要求对东盟的核心原则—不干涉内政原则作出改变，以灵活干预取而代之。其理由是世界和东南亚地区形势已发生巨大变化，全球化进程加快，区内各国联系紧密，东盟金融危机，森林大火，跨边界环境污染，跨国犯罪及柬埔寨内部冲突等都会影响地区稳定，不干涉原则已经过时。他说，“现在是修改东盟不干预原则的时候了，要允许东盟在预防或解决那些其影响超出本国国界的国内事务方面起到建设性的作用。”为了使东盟更有效地发挥作用，素林要求当一国国内事务对地区事务的稳定构成威胁时，来自其他国家的压力或友好建议在适当的时候能起帮助。　　　

       所谓“灵活干预”原则的含义一是指东盟成员国有权对其他成员国实行的“不合理的”，影响他国和地区利益的国内政策提出批评；二是指东盟成员国有义务向面临经济困难的其他成员提供帮助，而不是坐视不管；三是东盟成员国应联合起来共同解决地区性的问题，如金融危机，跨国犯罪，环境污染等。泰国还认为，实行灵活干预有助于“提醒”某成员国的政策失误，避免给其他成员和地区利益带来损害，有助于增强成员国间的信任和合作，有助于促进东盟各国的民主进程，提高东盟的国际地位。（注：陆建人主编，《东盟的今天与明天》，经济管理出版社，1999年， 第288页。）泰国的建议遭到多数成员国的反对，他们担心实施灵活干预政策会导致东盟分裂。新加坡处于马来人国家的包围之中，对维护主权特别敏感，维护主权是其维持生存的一项基本战略。马哈蒂尔表示，任何干预成员国内政的做法都会增加东盟内部矛盾，削弱其凝聚力。泰国周边国家在历史上与泰国积怨较多，缅甸因人权问题经常遭到国际社会的谴责，东盟一些新加入的国家如越南，老挝意识形态和社会制度与其他成员国不同，因此它们反对这一建议。尽管这项建议只得到菲律宾的支持，但从今后发展趋势来看，解决一些地区面临的共同问题，如跨国环境污染，跨国犯罪，森林大火等问题上，进行灵活干预是符合东盟成员的共同利益。1998年12月在河内召开的东盟首脑会议上对这项建议讨论协商后，采取了一个折衷方案，决定继续维持东盟的不干涉内政的原则，但在处理特殊问题的时候采取灵活参与的方法。会议的最后结果是各方达成共识，提出了“加强相互影响”的方针。将来在处理诸如缅甸、柬埔寨的内部问题或下一次可能的森林大火时，东盟就可以采用这一新的原则。在某一成员国发生将会对邻国的安全造成严重威胁的事态时，东盟其他成员可进行适当的干预，以维护自身和整体的利益。会议还鼓励东盟成员国间实行更紧密的协调和合作，注重维护和扩大共同利益。可以看出，东盟已将不同的对立的意见都吸收进去了，对这个问题已出现了妥协的苗头。结论在内部挑战和外部压力下，尽管东盟仍坚持不干涉内政原则，但已受到了严峻的冲击。在解决一些地区面临的共同问题上，需要各成员国的通力合作，维护各成员国的共同利益。在这种背景下，东盟吸收了不同的意见，提出了“加强相互影响”的方针。一位分析家认为，“经济危机和泰国、菲律宾的民主化将逐渐地—假如不是突然地—削弱东盟的不干涉内政原则”在目前情况下，东盟不可能放弃不干涉内政原则，因为不干涉内政原则已载入《东盟协调一致宣言》、《东南亚友好合作条约》，它是东盟成立的基础，也是东盟几十年来各国家间相互关系的基本准则。东盟的成功可以说是在相当程度上归功于它很好的处理了面对的许多挑战及与其他国家的关系。如果实行建设性的干预，则动摇了东盟国家团结的基础。在东盟处于内外交困的情况下，东盟更需要消除内部分裂，加强团结，增强凝聚力，共度难关，恢复和发展经济，提高其国际地位和影响。而且，东盟与欧盟不同，它不是一个超国家的机构，各成员国间政治，经济制度不同，国家间经济、社会、文化发展水平，宗教，历史，民族相差很大，之间存在许多矛盾和分歧，相互间存有疑虑和戒心，如果实行建设性干预或灵活干预可能会导致东盟分裂。展望未来，东盟仍将坚持不干涉内政原则，但在涉及到跨国问题如环境污染，金融危机，跨国犯罪等对东盟的经济、安全整体利益产生不利影响时，东盟将会采取加强相互影响的方针，加大干预力度，促进成员国的紧密协调与合作，以维护和扩大共同利益。

原载《东南亚》2000年第2期