东南亚国家联盟(简称东盟)这一区域性合作组织，成立于1967年8月8日。成立30多年来，根据区内国家的利益和要求，逐渐构建和发展了一系列有利于区内和平、稳定与发展的区内国际制度。冷战结束后，东盟又根据变化了的国际局势，以应对经济全球化和世界多极化两大发展趋势为基本出发点，适时将区内国际制度向区外扩展。东盟在全球区域集团化的进程中，走在了发展中国家的前列，并为发展中国家应对经济全球化和世界多极化的挑战提供了值得借鉴的经验。探讨东盟区内制度的构建和扩展，对南南合作和发展中国家在经济全球化和世界多极化形势下推动和建立国际政治经济新秩序具有启发性意义。

       一、东盟的区内制度及其特点东盟建立后，根据自身的实际，构建了一套适合东盟特点的区内制度。东盟区内制度包括保证东盟组织运作的一系列组织机构和决策程序，以及维护组织发展的一些原则和规则。东盟的组织机构包括决策机构和执行机构。东盟首脑会议和部长会议(外长会议)是最高决策机构。东盟的执行机构分为两级，高一级是常务委员会，次一级是常设委员会(1976年后改称常设职能委员会)、特别委员会、东盟秘书处和东盟国家秘书处。它们是东盟决策的直接执行者。其中，常务委员会指导部长会议(外长会议)休会期间的日常工作，常设职能委员会、特别委员会和东盟秘书处具体处理东盟和东盟常务委员会的日常事务(参见陆建人：《东盟的今天与明天》，经济管理出版社1999年版，第307～316页)。常设职能委员会、特别委员会、东盟秘书处和东盟国家秘书处名义上都要接受常务委员会的领导。多样性和灵活性是东盟决策的基本特点，同时也是东盟运作的基础。东盟首脑会议和部长会议(外长会议)并存，同时作为东盟的最高决策机构，就是东盟决策机构多样性和决策灵活性的一个表现。东盟的这种决策方式被称为“亚洲方式”，特点是决策机构本身“联接松散，整体性不强”(赵晨：《东南亚国家联盟——成立发展同主要大国的关系》，中国物质出版社1994年版，第121页)，没有决策核心。东盟松散的决策机构和灵活的决策方式之间的关系是相辅相成的。决策机构的松散有利于东盟在具体问题的决策过程中采取灵活的方式，而决策方式的灵活，又要求东盟的决策机构必须是松散的(参见王国平：《东盟决策方式及其意义》，《东南亚》1997年第3期)。东盟决策机构的松散和决策方式的灵活使之能够兼顾各成员国的利益，“缺乏决策核心的特点，从制度上保证了每个成员国的绝对平等地位，杜绝了使某个成员国主导东盟事务的可能”(唐玉华：《东盟的“非正式”机制》，《当代亚太》2003年第4期)。东盟执行机构的设置和职能是与东盟多样化的、灵活的决策方式相适应的(参见王国平：《东盟决策方式及其意义》，《东南亚》1997年第3期)。“东盟的决策机构和执行机 构是相互联系在一起的，决策的贯彻执行要靠执行机构，而执行机构的权限和职能又是 决策机构决定的”(同上)，二者相互协调、相互适应。东盟常务委员会的任务是向外长 会议提交年度工作报告，收集下级机构的报告和建议。东盟常设职能委员会负责处理经 济与非经济合作事务。经济委员会直接对东盟经济部长会议负责，制定规划和项目。非 经济委员会直接对常务委员会负责。东盟秘书处秘书长直属常务委员会领导，其任务是 协调东盟各国国家秘书处工作，承担东盟外长会议和常务委员会所委托的职权和职责， 向常务委员会提交工作报告。东盟的这种决策方式和执行方式是由东盟成员国的特点决定的。东盟10个成员国政治经济和文化传统各具特色。在政治制度方面，有社会主义制度、资本主义制度和前资本主义制度。政体体制类型繁多，如印度尼西亚和菲律宾的总统制，新加坡的议会制，泰国、马来西亚、柬埔寨的君主立宪制，越南、老挝的人民代表制，文莱的绝对君主制和缅甸的军人政权(参见张锡镇：《当代东南亚政治》，广西人民出版社1994年版，第70～222页)。

       其经济发展水平呈四个发展层次：新加坡和文莱居第一层次，马来西亚和泰国居第二层次，菲律宾和印尼居第三层次，老挝、缅甸、越南和柬埔寨是东盟的穷国，居第四层次。在文化传统、宗教信仰方面，印度尼西亚、马来西亚和文莱的国民基本上信仰伊斯兰教，泰国、缅甸和柬埔寨的民众则大多数信仰佛教，而菲律宾则是一个具有基督教传统的国家。东盟的决策机构和决策方式、执行机构和运作方式是与东盟国家政治、经济、社会和文化的多样性基本相适应的。因此，从东盟成立伊始，这种决策方式和运作方式就有效地发挥了它的作用。东南亚国家间诸多的差异并没有阻碍它们的联合，灵活的决策方式和运作方式使东盟成为发展中国家区域一体化发展最快、国际影响最大的区域集团。除组织机构的保证之外，东盟还有一套维系区内团结和统一的制度性原则。第一，平等原则。平等原则强调所有成员国无论大小和强弱，地位平等。具体表现在作为最高决策机构的部长会议(外长会议)和首脑会议均由各成员国轮流主办。轮流主办的规则体现了国家不分大小、强弱的平等原则，使得每个成员国都有机会利用东道国的身份发挥对东盟的影响作用。作为东盟的执行机构的常设(职能)委员会和特别委员会，或者根据东盟国家的数目予以设置，或者实行轮换制。总之，“从原则规定上看，东盟成员国内部的关系是平等的，从政治机构的设置方式看，东盟内部的平等伙伴关系也有制度上的保证。”(马晋强：《当代东南亚国际关系》，世界知识出版社2000年版，第214页)第二，协调一致原则。亦称全体一致原则。即任何议案只有在全体成员都没有反对意见时才能够被通过而成为东盟的决议。在决策过程中体现的是尽量协调一致的原则。这个原则“强调的不是通过决议时必须得到全体成员的赞同，而是必须未遭到任何成员的反对”，“强调做出正式决议前成员国间的非正式协商”，“强调延缓对尚有争论的议案做出决议”(参见赵晨：《东南亚国家联盟——成立发展同主要大国的关系》，中国物质出版社1994年版，第136～137页)。东盟还特别注意在首脑会议和部长会议召开之前，在成员国间就一些决策寻求一致意见，频繁进行双边和多边磋商，使决策过程能够顺利进行。同时规定了只能依靠相互协商和寻求共同点来消除反对意见。考虑到该原则在具体运作中的一些问题可能会影响组织的效能，因此在实践中，东盟在协调一致原则下又发展了两条重要的规则：一是“10—X”原则，二是向组织内利害 关系最大的那个成员国所持的观点靠拢的原则。所谓“10— X”原则是指如果一个或少 数几个成员国表示将暂不参加某议案所规定的集体行动，但又并不反对该议案，而其他 成员国都表示不仅支持，而且愿意参加该议案所规定的集体行动，则该议案可以作为东 盟决议通过。在东盟的实践中，这一原则很少用于政治合作方面，而多用于经济合作领 域的决策。在涉及同组织外国家或国家集团关系的重大问题上，东盟在决策中通常向在 该问题上利害关系最大的那个成员国所持的观点靠拢。这样，不仅有利于保证该成员国 的利益，而且有利于体现东盟的整体力量，发挥东盟作为一个地区组织的作用。第三，不干涉内政原则。自东盟建立以来，“不干涉内政原则”一直是成员国行为的基本准则。《东盟协调一致宣言》和《东南亚友好合作条约》都明确载入了“不干涉内政原则”。它是维护和促进东盟团结稳定、发展壮大的一个重要基石。随着东盟的扩大，东南亚金融危机的爆发和印度尼西亚森林大火等事件的发生，使不干涉内政原则受到了重大挑战。为此，马来西亚和泰国等国先后提出了“建设性干预”和“建设性参与”的主张，1998年东盟首脑会议决定采用“加强相互影响”的方针(参见王小民：《东盟不干预原则的演变：从不干涉内政到加强相互影响》，《东南亚》2000年第2期)。

       上述原则“对成员之间的矛盾以疏导和调节为主，而不是用制度来约束和强制，创造了一种平等的和谐气氛和东盟组织意识，实际上形成了一种内部的‘是非标准’和‘行为规范’”(孙叔林：《当代亚太政治》，世界知识出版社2002年版，第234页)，从而保证了东盟的团结与合作。东盟区内制度的构建和发展，不仅稳定和壮大了组织，促进了地区国家间的政治和安全合作，而且加强和扩大了成员国内部经济合作，促进了地区的经济发展，提高了东盟国家的经济实力。二、东盟区内制度的扩展及其经验在区内制度构建的同时，东盟根据区内政治经济发展的需要和区外环境的发展变化，适时将区内制度向外扩展。到目前为止，东盟区内制度经历了三次扩展。第一次扩展。由东盟外长会议向东盟对话国外长会议的扩展，即由单会机制向双会机制的扩展。东盟对话国外长会议是东盟与区域外大国和亚太地区重要国家的对话机制。1977年东盟第二次首脑会议决定加强与西方大国的联系，建立与它们的对话机制。从此，东盟以对话的形式加强了与区域外国家的政治经济联系。这次扩展经历了冷战和冷战 后两个时期。在冷战时期，东盟扩展的对话国主要是西方国家：澳大利亚、日本、新西 兰、美国、欧盟、加拿大。此外，还有联合国开发计划署。冷战结束后，又扩展到亚太 地区的重要国家：韩国(1991年)、印度(1995年)、中国和俄罗斯(1996年)。东盟对话国 外长会议的主要议题是国际和区域性政治、安全、经济合作及贸易问题。它不仅成为东 盟与其重要的政治和经济伙伴固定的沟通、了解、合作的场所，而且为东盟国家与对话 国讨论共同关心的问题提供了机会。通过“对话”机制，东盟得到了区域外大国的支持 和理解，协调了与域外大国的关系，确保了东南亚的力量平衡。第二次扩展。从东盟外长会议和对话国外长会议向东盟地区论坛的扩展，即从双会机制向三会机制的扩展。1993年第26届东盟外长会议决定建立一套由东盟主导的区域安全机制——东盟地区论坛。1994年7月，东盟地区论坛首次会议召开，随后形成了一年一度的会议机制。与会国有东盟成员国、东盟对话国、东盟协商伙伴国以及东盟的观察员国等18国的外长(注：参加第一次东盟地区论坛的国家包括：6个成员国(文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国)，7个对话国(美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、韩国和欧盟)，2个协商伙伴国(中国和俄罗斯)，3个观察员国(越南、老挝和巴布亚新几内亚)。2000年，朝鲜加入东盟地区论坛，弥补了论坛对话机制的缺陷，使地区论坛对话机制得以完善。)，几乎包括了亚太地区的所有国家。东盟地区论坛是东盟主导的亚太地区最重要的多边安全对话机制。它采取协商对话的方式讨论成员国共同关心的问题，其主要议题是：亚太地区的安全形势、核不扩散问题、裁军问题、南中国海争端、朝鲜半岛问题、建立信任措施和开展预防性外交、开展军事交流，以及缉毒 、打击海盗等其他安全问题。其目的是开展预防性外交，防止本地区的潜在冲突升级。 东盟地区论坛“为亚太各国讨论安全问题提供了重要场所，为维护亚太安全与稳定发挥 了积极作用”(马孆：《区域主义与发展中国家》，中国社会科学出版社2002年版，第 92页)。第三次扩展。从东盟外长会议、对话国外长会议和东盟地区论坛向“10 + 3”扩展，即从三会机制向四会机制扩展。1997年东盟国家在反思东南亚金融危机的教训和恢复经济的过程中，认识到加强与东亚国家合作，共同抵御经济全球化负面影响的重要性。从1997年起，东盟10国加上中国、日本、韩国的首脑举行了3次非正式会晤。1999年首脑非正式会晤签署的《东亚合作联合声明》决定，从2000年起，在东盟年会上同时召开东盟与中日韩外长会议。随后，形成每年举行一次的“10 + 3”对话机制，以及“10 + 1”(东盟与中国)对话机制。“10 + 3”机制建立了以首脑会议为核心，以部长会议为重要组成、官方和非官方合作齐头并进的合作框架。在东盟区内会议机制向外扩展的同时，东盟区内制度的“平等原则”、“不干涉内政原则”、“协调一致原则”等区内的一些重要原则也随之扩展。如在东盟地区论坛中，东盟提出了以“平等协商、求同存异、循序渐进、协商一致”的原则进行对话与合作。在对话合作中，“东盟论坛成员无论大小、强弱，都可在论坛会议上自由发表自己对地 区安全的观点和看法，不以大国的意志而改变论坛的性质”。这充分体现了平等原则。 在东盟地区论坛中“一般不作强制性的决定或协议，主要通过发表主席声明来表明各方 协调一致的态度，作为各方合作、努力的原则和方向。主张各国自愿参加论坛提出的各 项决定和协议规定的集体行动。”(成雪峰：《试论东盟对建立亚太安全体制的影响》 ，《当代亚太》2001年第1期)这是东盟“协调一致原则”和“不干涉内政原则”在外扩 机制中的体现。

       东盟机制向区域外扩展有三条重要的经验：第一，审时度势，抓住机遇，掌握内外制度构建的主动权和主导权。当今世界的地区合作机制一般都是由大国强国主导的，如欧盟一体化的发展和北美自由贸易区的进程，无不如此。然而，东盟则在世界上率先创立了小国弱国主导地区合作机制以及与大国强国对话的制度构建模式。没有审时度势的策略与魄力是难以实现的。如在1975年南北对 话的基础上，东盟于1977年建立了“东盟对话国外长会议”这一区域性南北对话机制， 抓住了南北关系发展的有利时机。在全球性南北对话陷入僵局的情况下，东盟与西方国 家的区域性南北对话仍在继续。这不仅得益于20世纪80年代东盟国家经济的持续发展， 而且也得益于东盟国家对自身有利条件的充分利用。即使在自身不利的情况下，东盟也 抓住了时机，推动了区内制度的扩展。如“10 + 3”机制就是在东盟国家遭受金融危机 沉重打击的不利条件下构建的。第二，以区内安全稳定为核心，以共谋发展为重点，构建区外合作机制。东盟区内制度的三次外扩是围绕两个问题进行的，一是安全稳定，二是经济发展。二者相辅相成。没有安全稳定的区域环境，势必难以集中精力发展经济。如发生在20世纪六七十年代的印度支那地区的抗美战争，使东盟不得不把精力放在地区安全问题上。印度支那三国也因战争环境，无法进行正常的经济建设，以致成为东南亚地区最落后的国家。而没有经济的发展，则难以保证区内的安全稳定。如东南亚金融危机使遭受重创的国家难以保证社会稳定，印度尼西亚在金融危机后的政治和社会动乱，给东盟各国以深刻的警示。在地区安全问题上，警惕大国霸权主义干预。就实力而言，处于弱势地位的东盟国家难以通过针锋相对的方式抵御区外大国强国的种种干预。对此，东盟的做法是采取灵活策略，巧妙应对，既允许区外大国强国参与本区域事务，又避免让其主导本区域的事务 。东盟一年一度的对话机制和地区论坛给大国强国参与东盟事务提供了现实的条件，而 东盟国家主办国和轮值主席的地位，却使各大国强国难以主导机制的运作。这样，既避 免了因大国的插手而可能导致的区内的不安全，又保证了东盟把区内安全事务的主导权 掌握在自己手中。在经济发展问题上，东盟更多地有求于发达国家和具有较大市场潜力的大国。为谋求经济发展，它们既需要发达国家的资金、技术和管理经验，也需要为自己的产品寻求市场。因此，与区外大国强国进行经济合作，对其经济发展至关重要。同时，区外大国强国也需要东盟的市场和资源。为此，东盟在共谋经济发展的指导思想下，通过首脑会议、经济部长会议等会议机制以及各种工作机构保证了与区外大国强国的经济合作和共同 发展。第三，既有机制框架，又有操作重点的机制运作方式。东盟区内制度外扩是有重点的 。但是，东盟区内制度的三次外扩，只是为东盟与区外大国强国的合作构建了基本框架 和平台。围绕两个核心构建的各种机制只有有效运行，才能实现其目标。为此，东盟在 机制框架下，采取了有操作重点的机制运作方式。如在对话国框架下，东盟分别与这些 对话国建立了一系列的双边委员会，以便解决具体问题。再如在“10 + 3”框架下，通 过“10 + 1”渠道落实具体工作。东盟与中国的合作，就是通过“10 + 1”具体落实的 。这样，东盟所主导的机制框架才能有效地为东盟各国的利益服务，从而切实实现自身 利益的最大化。三、东盟区内制度扩展的启示东盟国家在构建区内制度的基础上，适时推动区内制度的扩展的一系列做法，给予在全球性南南合作中止步不前的发展中国家如下启示：1.在区域层面上构建符合发展中国家自身利益的国际制度和秩序是一条现实可行的途径与全球性国际制度相比，区域性国际制度的构建的障碍较小，易于达成共识，从而能够建立符合区域内发展中国家利益的区内国际制度和秩序。当前，全球层面上的国际制度和国际秩序是发达国家主导的，发展中国家改制和创制必然涉及在世界体系中居于主导地位的发达国家的既得利益。因而，全球层面上的改制、创制不仅相当艰难，而且难以在短期内实现。在此种条件下，发展中国家在区域层面上构建符合自身利益的国际制度障碍相对小，且能由发展中国家自己主导。由于在经济全球化条件下，发展中国家发展经济的共同任务和根本利益的一致性，较容易在平等、合理的基础上就共同遵守的规则、规范和决策程序达成共识，从而使区域层面上的国际制度得以构建。在冷战后发展中国家整体利益分化，全球性南南合作的困难增大的同时，在区域层面上出现了较好的合作态势。在经济全球化条件下，发展中国家应该把南南合作、构建国际制度和秩序的重点转向区域层面。在区内制度构建上，区内发展中国家具有制度构建的主动权。它们可以根据自身的需要、利益的大小、获益的轻重、问题的难易来选择制度构建的次序以及参与的先后。如东盟在计划建立自由贸易区时，就是根据国家经济发展的水平来决定各国参与的先后次序的。在涉及到国家根本利益时，东盟通过“10—X”原则，使某些国家有所保留，而 不强求一致，更不强加于人。2.对区域层面的国际制度的深化和发展是发展中国家为实现全球层面上改制和新秩序构建的必要准备目前，发展中国家在亚非拉各洲都已建立了区域性的国际组织，次区域性的国际组织 也有相当的数量。这些区域和次区域性的国际组织，经过十几年、几十年的发展已初具 规模。有的区域性国际组织，如东盟、南方共同市场、海湾合作委员会等组织已在区内 发展中国家的协调下初步形成了决策、执行等组织运行的机制，以及规范区内成员国行 动的原则、规则和决策程序。发展中国家在参与区内制度构建的过程中，能够根据自己的国情有准备地进行国内体制、机制的改革和调整，从而为参与全球层面的国际制度实践作好先期准备。这有利于发展中国家增强抵御风险的能力，从而减轻在经济全球化进程中的受害程度。在经济全球化的发展进程中，发展中国家国内制度与国际制度非兼容性是其参与国际制度实践的一大难题(参见刘青建：《发展中国家国际制度选择的困境及其理性思考》，《世界经济与政治》2002年第12期)。如果在参与全球性国际制度实践之前，参与区内制度的构建和实践，就能获得一个相对缓和的国内政治经济制度的改革和调整时期。这种有准备的改革和调整，将不会造成巨大的社会动荡，有利于经济的发展。这样，这些国家将获得一个“预演”的机会，从而使它们能够有效应对在参与全球性国际制度实践时所面临的巨大冲击，有利于它们的平稳发展。同时，发展中国家也能在区内制度的构建中积累制度建设的经验和教训，为参与全球性国际制度实践，进而为国际层面上的改制和建立国际政治经济新秩序积累经验。目前，发展中国家的问题是区内制度的深化和发展问题。构建区内制度的难点在于协调区内国家的利益和收益，区内制度深化和发展的关键也在于此。东盟的经验表明，虽然成员国之间存在着诸多不同，特别是在涉及国家切身利益的问题上，其矛盾确实错综复杂，但东盟在一些敏感的利益问题上，较好地处理了区内组织利益与国家利益的矛盾。如在“协商一致原则”下规定了“10—X”原则，满足了不同国家的不同利益诉求。 自由贸易区进程中的不同时间表，解决了不同发展层次国家的收益和损失问题。在领土 争端问题上，东盟采取双边谈判协调、第三方斡旋等方式，有效地避免了区内国家兵戎 相见的恶果，维护了区内国家的团结与合作。东盟的经验表明，在经济全球化条件下，发展中国家必须抓住机遇，加强合作，促进发展。在此大局下，社会制度、政治体制、经济发展水平、意识形态以及文化传统等方面的差异都能得到妥善的处理，而不至于影响或阻止发展中国家之间的合作。3.发展中国家要在全球性国际制度的改制以及建立国际新秩序中有所作为，首先应在区内制度的构建中有所前进。特别是应该在区内主导自己的经济、政治、社会和文化的发展东盟的经验表明，只有自强，才能摆脱区外大国强国的干扰；只有自强，才能免受霸 权主义、强权政治的干涉；只有在区内事务中自强，才能在国际事务中图强。在东盟扩 展的过程中，缅甸的入盟是东盟的既定方针，但美国、欧盟等国以“人权”问题为借口 极力反对缅甸入盟，并给东盟施压。东盟国家联合自强，自主内部事务，团结起来抵制 了西方国家的干扰，使大东盟计划成为现实。4.适时促进区内制度向区外扩展，有利于发展中国家在全球性国际制度的改制和建立国际政治经济新秩序领域的斗争促进区内制度的扩展是发展中国家建立公正合理的国际制度和国际秩序的重要步骤。东盟审时度势，成为东南亚区域内外机制的主导力量的经验表明，处于弱势地位的发展中国家是能够在构建有利于自身的区域制度中有所作为的，关键是要抓住时机。东盟的实践还表明，并非在自身有利的条件下，才能在制度构建上有所作为。即使是在处境不利的条件下，也能有所作为，关键是如何利用时机，争取主动。东盟的经验启示我们，在世界体系中处于外围不利地位的发展中国家，应该在构建本区域制度的同时，适时推动区内制度的向外扩展，以逐步扩大自己在国际事务中的作用。当发展中国家的各个次区域、区域和跨区域的制度都能逐步外扩，并产生重要的影响力时，将形成一个新的国际制度和国际新秩序构建的合力，推动全球性国际制度的变革与国际新秩序的建立，进而最终形成公正合理的全球性国际制度和国际新秩序。

原载《思想理论教育导刊》2004年第8期