应一些发展中国家要求，联合国大会在1979年就将安理会改革问题列入议程，随后每届联大都对这一问题进行审议。进入20世纪90年代后，改革安理会的呼声越来越迫切。1993年12 月3日，第48届联大采纳了48/26号决议，提出有必要对安理会改革和扩大成员的问题进行讨论，并建立了一个专门负责安理会扩大及相关改革事宜的工作小组(Open-Ended Working Gr oup)，该小组提出了有关安理会改革问题的报告，并发放问卷，征集方案，汇总了各国对安理会改革的意见和立场。但由于各种方案之间存在很多分歧，迄今为止始终没能出现一个能为多数会员国和5大常任理事国接受的方案。安理会改革的背景与动因安理会的性质和构成具有历史的局限性和特殊性。5大常任理事国是非选举产生的，且没有期限，无需轮换，并拥有否决权。宪章也没有对常任理事国的资格作出任何规定。在一定意义上，5大常任理事国相当于拥有加权票，但又与一般按人口实力或贡献等特殊条件规定的加权式特权不同。随着联合国会员国的变化和国际力量对比的变化，这种历史性和特殊性成 为安理会在法理上和实践上不断受到质疑的依据，也是许多国家一直强烈要求改革安理会的依据。安理会是当时历史背景下的产物，是战后各大国妥协的产物。在联合国的创建过程中，一开始就面临许多不同意见，尤其是涉及常任理事国地位、安理会代表性和否决权问题，大国拥有特权的做法遭到众多中小国家的反对。随着国际关系的变化，尤其是万隆会议的召开及非殖民化进程的深入，越来越多的殖民地国家获得独立，纷纷加入联合国，使联合国成员国急 剧增加。到1963年代初，成员国已经从最初的51个发展到112个。因此，要求扩大安理会的压力越来越大，终于促成了宪章的修改和安理会的第一次扩大。（注：有关联合国会员国数字的变化，参见UN，Basic Facts:About the United Nations,New York,1998.）
1963年12月，联合国大会 通过决议，将原安理会理事国席位从11个扩大到现在的15个，在保持原5个常任理事国不变的基础上，增加了4个非常任理事国席位，同时对宪章第23条和第27条进行了修正。这是安 理会的第一次扩大，反映了联合国会员国改变安理会构成、扩大代表性的要求。该决议于19 65年生效，一直维持至今。随着冷战的结束，尤其是随着新千年的到来，改革安理会的要求变得更加迫切。对安理会 的不满既来自发达国家，也来自发展中国家。冷战结束后，安理会在维持和平与安全方面试图发挥更大作用，并显示出极大的积极性。 联合国维和行动在数量、规模及任务上都迅速扩大。在1988～1992年间，联合国实施的维和 行动就达12次，几乎与过去40年等同。安理会使用武力的次数和通过决议的数量也远远超 过了过去。安理会的决策和行动越来越涉及到更多国家的切身利益，因此成员国也更加关注 安理会的决策和行动，这正是90年代初安理会改革呼声高涨的一个重要原因。推动安理会改革的另一个原因是国际格局和力量对比的变化。在国际社会对联合国寄予越 来越大期望的时候，联合国却表现出极大的局限性。苏联及其集团已经解体，美国尽管还是 一个超级大国，但其领导地位受到世界多极化趋势的挑战。发展中国家在联合国中的数量大 幅度增加，德国和日本的经济势力和全球影响上升。整个世界格局和力量对比与联合国成立 时期相比已经发生了巨大变化，因而对安理会结构安排和决策过程不满者要求打破旧制度， 重排座次，重定规则。此外，全球问题日益成为各国政府和人民关注的焦点问题，面对众多全球性问题和主权国 家 内部的冲突与危机，联合国既缺乏足够的财政来源，也缺乏必要的意愿和威信支持，显得力 不从心。众多应运而生的国际组织、非政府组织及民间社会则显示出更大的灵活性和积极性 ，使联合国面临边缘化的危机。整个世界的发展与变化，迫使联合国和安理会必须考虑调整 其制度和职能，以适应新的需要。
推动安理会改革的力量主要来自以下几个方面：第一，一些国家的综合国力发展起来，在全球和地区具有了较大影响，在财政和维和方面 也对联合国作出了重大贡献，因而它们要求扩大安理会，并成为安理会成员。第二，发展中国家认为，它们在联合国成员中占大多数，但在安理会中缺乏代表，例如常 任理事国中没有来自非洲和拉美国家的成员。因而，发展中国家是积极推动安理会改革的一 支力量。第三，一些中等发达国家积极参与联合国活动，在财力、物力和人力方面为联合国作出了 重大贡献。像意大利、加拿大、澳大利亚及北欧等国，它们在交纳会费、维持和平费用及自 愿捐助方面都名列前茅，它们认为安理会的构成和决策缺乏民主和透明，它们对联合国的贡 献和对决策的参与不成正比。因此，这些国家同发展中国家一样，成为推动安理会改革的重 要力量。第四，民间社会和非政府组织也是推动安理会改革的重要力量。随着非政府组织对联合国 影响的扩大，它们也积极参与到安理会的改革之中。例如它们成立了关于安理会改革的小组 ，并提出了它们的改革方案，督促安理会更加向非政府组织和民间社会开放，扩大它们的参 与。安理会改革是一项非常艰巨和复杂的任务。首先它面临历史与现实的冲突，面临既得利益 的维护和重新安排座次的较量。正如安南所说，如果今天重新建立一个联合国，肯定不是现 在联合国的样子。5个常任理事国显然无一会放弃自己的权力，而其他具有一定经济实力和 全 球影响的国家又试图改变安理会旧的力量对比。历史与现实的差距，5个常任理事国的特权 地位，使它们与其他联合国会员国之间对立起来。非理事国形成一股强大的力量，推动安理 会改革，迫使其更反映今天的现实力量对比。然而，现实力量对比之间的利益冲突和较量，使这股推动安理会改革的力量出现分化。改 变 安理会构成的问题，需要制定新的规则。各国尽管在若干原则问题上取得了共识，但涉及具 体问题时又分歧百出。这种分歧打破了地域、国家大小、发达与不发达的界限，使发展中国 家、发达国家和各地区集团内部出现了分裂，如德国和意大利之间的对立，印度和巴基斯坦 之间的对立等。同时，这种分歧又使新的利益集团形成，它们在安理会改革问题上走到了一 起。在理论上的一个难题是，作为一个全球最大的国际组织，联合国应该如何体现公正的原则 ，如何将决策民主和效率相结合，如何将贡献与平等相结合，如何将维护国家利益与代表集 体 利益相结合。这在其他国际组织中也同样存在，但安理会的特殊性使这些矛盾更为复杂。安理会改革涉及的主要问题安理会改革涉及安理会的构成、职能、工作方式及与其他机构关系等不同方面，本文主要 从安理会扩大、否决权及安理会工作方式三大方面进行介绍与分析。
（一）安理会扩大问题尽管在安理会扩大成员这一点上成员国基本认同，但在如何扩大、扩大到多少、谁有资格 进入及选举方式和任期等一系列问题上，各国还存在分歧，致使迄今没有一个方案得到多数 以上会员国的支持。（注：联合国大会于1999年通过决议，任何涉及安理会扩大的方案需2/3会员国通过才有效。）在有关数目和类型的扩大问题上，综合各国的立场，可以大致归纳为以下几类：(1)充分两类扩大：即同时扩大常任理事国和非常任理事国两种类型，同时增加发展中国家 和发达国家在常任理事国和非常任理事国中的席位。这种主张比较流行，得到包括日本、德 国、印度等希望进入安理会的候选国家的支持，也得到许多发展中国家的支持，如24、25、 26国方案等都属于这一类。比较有影响的拉扎利方案(Razali Ismail)提出，增加5个常任理 事国和4个非常任理事国，将安理会成员国扩大到24个。其中常任理事国除德国、日本外， 其 他3个来自亚、非、拉地区。这是这类方案的典型。（注：有关方案参见钱文荣：《论联合国改革与未来》，载《世界经济与政治》，2000年第3期 ，第7页。）(2)有限两类扩大：即支持同时扩大常任理事国和非常任理事国两种类型，但只有德国和日 本有资格获得常任理事国席位，非常任理事国来自发展中国家，使安理会总数保持在20或21 。(3)一类扩大：主张先暂时扩大非常任理事国，保持原有常任理事国不变。这种方案也比较 有代表性，尤其得到那些非新增安理会候选国家的支持，如意大利就是这类方案的积极倡议 者。不结盟国家出于缓解矛盾、降低难度的考虑，也曾表示赞同这种方案。但这种方案显然 遭到德国、日本等国家的反对。(4)另类扩大：即赞同扩大安理会，但倾向于创立一种不同于现有常任理事国和非常任理事 国类型的安理会理事国类型，有的称其为“准安理会成员”或“常务安理会成员”。它们可 以参加安理会的一切活动，但不拥有否决权，或者须经选举产生、实行轮值等。如全球治理 委员会建议创建一种新的“常务理事国”(standing members)类型，其中2个来自发达国家 ，3个来自发展中国家，它们没有否决权。一些中国学者也提出了类似的方案。（注：有关方案可见沈骥如：《中国不当“不先生”》，今日出版社，1998年版。）新增安理会成员资格问题也是一个争论的焦点。(1)贡献原则。宪章规定，安理会成员国是对联合国维持国际和平与安全或其他方面有重大 贡献的国家，至于对联合国的贡献体现在哪些方面，并没有具体的规定和标准。但毫无疑问 ，所有认为自己应该成为候选者的国家都强调自己对联合国的贡献。这一点也得到不少会员 国的支持，认为这样可以加强安理会的力量和效率，增加联合国的资源。有些方案试图制定 出参数，将会员国对联合国的贡献进行量化分析。经常提到的贡献标准包括人口、财富、 对联合国维和行动的贡献、交付会费情况等。但也有许多国家反对以财政贡献和实力作为衡量对联合国贡献大小的标准，认为这样有悖 于国家不论大小一律平等的原则。它们指出，联合国不是“富国俱乐部”，不是“董事会” ，安理会席位不能买卖。例如卡塔尔代表曾说，如果德国对联合国的贡献是1亿美元，“如 果这就是常任理事国席位的价格，我们当然出得起，我可以建议我的政府一年出1亿1千万美 元竞争这一席位。”(2)地域分配原则。宪章规定选举理事国时要考虑地域上的公平分布，但如何划分地域没有 规定。在安理会和经社理事会1963年扩大时，逐步发展起来一种地域划分原则，现已基本 被接受，形成了5个地区选举组，它们是非洲组、亚洲组、东欧组、拉美和加勒比组及西欧 和其他国家组。但一些国家对这种传统的划分方式提出质疑，认为它有许多不合理的地方。 例如，一些国家抱怨，现有的地区选举组划分不平衡，有的组大，国家多；有的组小，国家 少。例如非洲组有53个国家，西欧和其他国家组有27个国家。澳大利亚、新西兰及一些南太 平洋国家被划归了“欧洲与其他国家组”，因此，它们在多次提出重新划分选举组的建议。(3)公正代表原则。除了强调地理分布的均衡性、代表性外，许多国家代表还提出，选举安 理会成员应该遵循公正、平等的原则。发展中国家强调它们在安理会中缺乏代表，不结盟国 家也要求扩大它们的代表。一些阿拉伯国家则指出，占联合国成员12%的阿拉伯国家在安理 会中没有代表。许多中小国家强调，安理会成员国过多照顾了大国利益，忽视了广大中小国 家的代表权。这种要求与地域划分不同，它跨越了地域概念，强调国家集团的代表性。墨西 哥代表指出，如果新增5个常任理事国，那么在常任理事国中，欧盟将有3个，北约将有4个 ，8国集团将有6个，安理会便成为一个欧洲国家和发达国家的特权集团，不符合代表性和平 等原则。（注：Press Release GA/9372,4 December 1997.）
（二）否决权问题否决权是常任理事国的特权，在安理会改革方案中，否决权问题是一个关键问题，也是最 有争议的问题，它与安理会扩大和民主化等问题密不可分。这是一个老问题，正如中国代表 指出，如果将联合国各种问题按其顺序排列，否决权问题恐怕要排第一。从对否决权的态度上看，支持保留否决权的主要有三类国家：第一类是现任安理会常任理 事国，第二类是有希望进入安理会的候选国家，第三类是一些强调联合国力量和效率的国家 。支持者认为，否决权是联合国存在和成功的保障，如果没有否决权，将使大国一致的原则 遭到破坏，后果难以预料。（注：袁士槟、钱文荣主编：《联合国机制与改革》，北京语言学院出版社，1995年版，第103 页。）例如中国代表强调，否决权有其历史的必然性，也有一定现实 的合理性和客观性。（注：中国联合国协会编：《中国代表出席联合国有关会议发言汇编》，世界知识出版社，199 8年版，第6页。）俄罗斯强调，“否决权不是特权，而是安理会决策一致和有效性的重 要保障，是安理会工作连续性的中枢，是抵制违反会员国利益的霸权主义单边行动的保障。 ”（注：Press Release GA/9827 2000/11/17.）许多国家一直坚持取消否决权，如伊朗、古巴等国家提出立即取消否决权制度，认为否决 权 不符合国家平等原则，不符合民主原则，严重影响了联合国的作用，是霸权主义的体现。多数国家出于现实考虑，认为虽然否决权不合理，但它是历史的产物，剥夺常任理事国的 否决权一时无法做到，因此提出了许多限制否决权的措施。
（三）工作方式与决策过程民主化问题在这一问题上，成员国的态度最为一致。几乎所有国家都表示，要改进安理会的工作方式 。 许多国家批评安理会工作和决策方式是封闭式的，缺乏透明度，要求公开信息，扩大协商和 参与，增加透明度。
在维和问题上尤其要与提供维和部队的国家和有关的非安理会国家协商 ，要求改善安理会与秘书长、大会及其他机构的关系，并建立监督、制衡机制。对安理会这方面的批评来自发展中国家，也来自发达国家，各种非政府组织和民间社会在 这方面对安理会也不断施加压力，要求扩大非政府组织的参与。更多方案提出建立一套包括 咨询、报告、答辩、广泛协商以至监督、制衡在内的制度，以保证安理会工作方式和决策程 序的民主和公正。有关安理会改革的不同态度和方案自安理会改革工作小组成立后，在有关改革的各种问卷调查和讨论中，各国都表达了它们 对安理会扩大、否决权及改革安理会工作方法等相关问题的立场。许多国家提出了具体的改 革方案和建议，下面将对不同类型国家在安理会改革问题上的态度及一些有代表性的方案进 行分析。
（一）5个常任理事国的态度5个常任理事国对安理会改革的态度具有决定性的影响。虽然它们在一些具体改革措施上存 在分歧，但在对安理会改革的基本立场上具有共同点：强调安理会的作用和地位，维护安理 会的权威和效率，强调否决权的合理性，在扩大常任理事国数目和否决权方面态度慎重。
5 个常任理事国都没有提出具体的改革方案，只表达了它们对安理会改革的基本立场和原则。美国一直支持德国和日本加入安理会，同时美国也同意给予3个来自非洲、亚洲和拉美的国 家安理会席位，但认为总数不得超过21个，否则会影响安理会的效力。2000年4月，美国驻 联合国大使霍布鲁斯表示，扩大数目可以略微超过21个。但同时强调，扩大不是目的，安理 会的大小和构成并不是独立的变量。“我们的基本原则是，涉及安理会的任何变化应该以使 安理会更为有效率为前提。”英国、法国的基本立场与美国接近，一直表示支持德国、日本进入安理会，同时表示应该 扩大发展中国家的席位。英国笼统提到它支持安理会扩大的两个原则：常任理事国和非常任 理事国同时扩大，发达国家和发展中国家同时扩大。（注：Press Release GA/9825 2000/11/16.）俄罗斯表示支持安理会在“有限规模”上和联合国内广泛一致前提下进行扩大，发展中国 家应该获得席位，并明确表示支持印度成为理事国。同时认为，安理会改革不应确定时间表 ，因为这涉及到联合国最重要机构的改革，最终目的是使联合国在国际事务中具有更大效力 和权威。（注：Press Release GA/9827 2000/11/17.）中国同样强调广泛协商、不急于求成、充分考虑发展中国家的呼声等改革原则 。同时也强调改革不能影响安理会的效率和效力，主张通过加强安理会的透明度和公开性来 推动安理会的改革，而不是取消否决权。（注：中国联合国协会编：《中国代表团出席联合国有关会议发言汇编1998年》，世界知识 出版社，1999年版，第6～9页。）以上可以看出5个常任理事国对安理会改革的基本态度。
（二）主要候选国家的态度和方案德国、日本、印度、尼日利亚和巴西等国被认为是最有望入选安理会常任理事国的候选国 家 ，这些国家一直在为获得安理会席位而努力寻求支持。从它们的方案看，目的明确、态度一 致，其基本立场是：在时间上尽快实现扩大；在类型上支持常任理事国和非常任理事国 两类同时扩大；在否决权问题上，虽然它们大都表示愿意限制否决权的使用或不单独使用否 决权，但同时也提出新旧常任理事国应该具有同等权力。它们基本赞同24国方案。德国对安理会改革的表态及其方案基本代表了这类国家的态度：1.主张常任理事国和非常任理事国同时扩大，坚决反对单独扩大非常任理事国，认为那不 是真正的改革，不能改变现存的不平衡和不平等，也不能提高安理会的权威和信誉。2.有关安理会成员国的资格问题，德国认为具有全球影响、具有维护国际和平与安全的能 力和愿望的国家才能成为常任理事国。3.行使否决权应该受到最大的限制，但德国坚持，新常任理事国原则上应享有与现常任理 事国同样的权力。4.赞成24国方案，认为这一方案既能提高参与，又能提高效率。在新增加的5个常任理事国 席位中，3个应该给亚洲、非洲和拉美地区，另2个给对国际和平与发展贡献最大的发达国家 。4个非常任理事国席位分别给亚、非、拉及东欧地区。
（三）其他中等发达国家和地区性强国的态度这是一个特殊的群体，它们来自不同地区，具有不同的背景和目的。相同之处是：第一， 如果安理会扩大，它们进入的可能性不大。也就是说安理会常任理事国的扩大与它们无缘， 反而可能使它们的竞争对手进入安理会。第二，它们虽然在实力和影响方面比不上第二类国 家，但它们在本地区也是具有较大影响的国家，有的在财力上对联合国维和行动和其他方面 作出了重大贡献。这些国家主要包括意大利、加拿大、澳大利亚、新西兰、巴基斯坦、韩国 、 马来西亚、墨西哥及北欧国家等。例如在联合国经常预算分摊中，意大利和加拿大分别排第 5、第7位，仅次于美、日、德、法。这类国家对常任理事国的扩大并不积极，有的甚至坚决反对。它们反对将否决权扩大到新 增理事国，反对将国家实力和对联合国的财政贡献作为常任理事国的标准。它们的改革重点 放在促进安理会的民主进程，包括扩大参与、增加透明度、建立监督与制约机制等。它们的 普遍观点是，多增加几个常任理事国不仅无助于扩大代表性，反而会扩大否决权范围。它们 提出，5个常任理事国已经足够了，纵然不能取消否决权，也决不能再扩大。这些国家的立 场有一定代表性，对安理会改革有较大影响。意大利积极推行它的改革方案，基本代表了这 类国家的立场。意大利方案主张像1965年那样，只扩大非常任理事国，而不扩大常任理事国。
具体内容是：1.保留常任理事国和非常任理事国两种类型，保留现有5个常任理事国不变。2.新增加10个非常任理事国席位，每个席位由3个国家轮值，2年改选一次，使轮值总数达3 0个国家。它们成为定期轮流选举的安理会理事国。3.这10个席位的分配是：5个来自非洲、亚洲集团，2个来自拉美和加勒比集团，2个来自西 欧和其他国家，1个来自东欧国家。其中发展中国家占新增席位的70%。4.轮值的理事国要分担安理会费用，这样一来安理会可将负担分散到更多国家，减少了对 少数发达国家的依赖。意大利还列举了其方案的诸多好处，例如30个国家轮流参与使安理会代表的地域分布更加 平衡；对安理会来说，成员国的责任感和贡献更多了，更有利于加强联合国的维和能力；轮 值给更多国家带来机会，避免了地区大国在安理会席位上的竞争，小国的好处也显而易见，等等。意大利方案具有一定吸引力，不少国家表示支持意大利方案。但德国、日本等安理会候选 成员国家表示坚决反对，一些国家也对这种频繁轮换的选举方式表示怀疑。通过意大利方案，我们不难看出这类国家对安理会改革的态度和基本立场。它们的共同点 就是阻止个别大国获得常任理事国席位和否决权，同时尽可能扩大非常任理事国席位，从而 使它们本国有更多参与安理会决策和进入安理会的机会。安理会改革的趋势和前景从前面分析看，安理会改革大势所趋，无论谁担任秘书长，都不能完全回避这一问题。从总体上看，在以下几项原则上各国基本达成共识，一致率最高：第一，安理会需要改革，需要扩大。第二，安理会改革既要反映发达国家的要求，也要考 虑发展中国家的要求。在安理会的扩大上要充分考虑公平和代表性原则。第三，应该改进安 理会工作方法，扩大民主协商和参与，增加安理会工作的公开性和透明度。在这一点上，各 类 国家都表示支持。第四，尽管在取消否决权问题上还没有达成一致，但各类国家均表示赞同 限制否决权的使用。这里也包括坚持否决权的国家，它们认为可以通过采取其他措施减少否 决权的负面影响。在以下问题上，虽然受到某些国家的反对，但也得到相当多国家的赞同，有较大市场。这 类主张包括：如果在扩大常任理事国问题上达不成一致意见，可先扩大非常任理事国；建立 对 安理会成员的定期审查制度；创立新的常任理事国类型，如“半常任理事国”或“常务理事 国”等，作为安理会改革的过渡。争论最多、意见最不统一的是关于常任理事国的增加问题。尽管难度很大，但推动安理会改革的动力十分强劲，改革是挡不住的趋势。安理会改革将 在三条线上同时进行：第一条路线是联合国安理会改革工作小组主导的改革路线，它代表全体成员国利益协调与 妥协的结果，代表联合国循序渐进的改革进程。自然，这也是最保守、最缓慢的一条路线。 因为这条路线的任何进展必须得到2/3多数成员国的支持，必须得到5个常任理事国的一致同 意。第二条路线与第一条路线密切相关、互动作用最大。第二条路线的推动者是那些积极推动 安理会改革、支持联合国在未来发挥更大作用，同时又对工作小组改革路线之缓慢感到失望 的国家和非政府组织。它们批评改革小组的改革是“错误的方向”，是“浪费时间”，是“ 不会有任何结果的改革”。它们试图绕开阻挠改革的各种障碍，寻求更多样化的改革途径， 推动第一条路线前进。第二条路线与第三条路线又有一定关系。第三条路线的推动者是一些对联合国现状极为不 满、对改革不抱希望的国家和其他非政府行为体，如非政府组织、个人、企业集团等。
第三条路线主张对联合国进行激进的改组与重建，也包括消极的抛弃或不合作，如撇开联合国，绕开安理会，或重新建立替代联合国的国际组织等。这三条改革路线既相互对立，又相互推动、相互补充。安理会的改革方向将看这三条改革 路线互动的结果。如果安理会改革停滞不前，将会严重挫伤大多数主张改革安理会国家的积极性，影响这些国家对联合国的支持，联合国的作用、威望乃至合法性都将在不断的质疑和批判中动摇，联合国的资源将日趋衰竭，联合国边缘化的趋势将无法扭转。对安理会改革的失望，会使第三条激进的改革路线得到鼓励，例如彻底改组联合国，或完全抛弃联合国，以新的国际组织取而代之等。
原载《世界经济与政治》2001年第11期
