社会转型曾经用来专指社会主义国家从高度集中的计划经济体制向现代市场经济体制 的转轨。(注：无论理论上还是实践中，市场经济都比计划经济更加富有效率，用一种 新的更有效率的制度安排替代旧的缺乏效率的制度安排，恰恰是社会转型的目标指向， 所以，从这一角度看，社会主义国家的经济转轨几乎成为它们社会转型的全部内容。) 社会转型的动因是多方面的，其中根本的原因在于，现行制度的缺陷导致制度收益明显 减少，而制度内的行为体都具有“经济人”的理性，为了实现个体利益的最大化，行为 体必然对制度产生变迁的愿望和冲动，当愿望成为共识、冲动成为动力时，社会转型就 势在必行。实际上，国际社会也一直处于一个转型的动态过程中。现有畸形的国际社会 结构导致了全球公共利益受损，最突出的表现是全球问题已经危及到全球的发展，使人 类已陷入“增长的极限”，从而在全球范围内产生了变革的愿望与动力。国际社会的转 型首先表现为国际社会力量的分化与重组；也表现为从旧的整合机制向新的整合机制的 过渡，并由此构成新的世界体系和世界秩序；还表现为国际社会治理的转型，即由传统 的以国家治理为中心的全球治理过渡到由非国家行为体如国际组织、大众社会运动、全 球市民社会等为主的、非保持现状志向的全球治理。(注：[日]星野昭吉：《全球政治 学——全球化进程中的变动、冲突、治理与和平》，刘小林、张胜军译，新华出版社， 2000年，第295—298页。)当今国际社会正处于新一轮的加速转型过程中，这一过程是 以NGO(注：究竟什么是NGO至今还没有一个普遍认可的界定，有的认为，NGO是指国际非 营利组织，联合国经社理事会1950年第288(X)号决议认为：“任何国际组织，凡是不经 由政府间协议而创立，都被认为是为此种安排而成立的非政府组织。”本文也认为，所 有非政府的、非营利性民间组织都应当包括在NGO里面。)国际网络的兴起为标志的。
一、NGO国际网络的形成国际社会一直就处于转型的动态过程之中，在威斯特伐利亚和约签订以前，民族国家还不存在，国际社会尚未真正建立，威斯特伐利亚和约签订后，此前经过500年发生的各种过程的聚集作用促使了民族国家的诞生，标志着人类社会从相互阻隔的封建实体体系过渡到了一个具有全球性的世界体系——威斯特伐利亚体系，(注：[美]布鲁斯•拉西特、哈维•斯塔尔：《世界政治》，王玉珍译，华夏出版社，2001年，第47页。)其间历经了封建帝国的瓦解和主权国家的诞生。而后，随着国家交往的日益密切，公共问题和公共利益兴起，国际社会逐渐形成与发展起来。进入20世纪后，主权国家又以多种多样的形式建立起来。于是，国际社会转型以国家的多样性表现出来。由于国际社会转 型的深化，多种社会行为体从国家中也不断分化出来，使国际社会行为体日益多元化， NGO正是其中的一种表现形式。NGO这种国际社会行为体兴起于19世纪，最初只是分散的、零星的一些组织和活动。到 第二次世界大战后，NGO首先表现为数量上的成倍增长，1909年全球各类非政府组织只 有176个，第二次世界大战后的1954年也只有1008个，到2000年就已经上升到45000多个 ，在20世纪的100年里，NGO的数量增长了250多倍；就人数而言，在冷战结束后到几年 间，全世界已经有25亿人参加了NGO的各种组织和活动。NGO不仅数量上发展惊人，而且在冷战后， 在全球化内力的推动下，各种目标不同的NGO在全球范围内日益形成网络，(注：[美]朱 莉•费希尔：《NGO与第三世界的政治发展》，邓国胜、赵秀梅译，社会科学文献出版 社，2002年，第2页。)并且由于其巨大的国际影响力而成为国际社会的一种强大的压力 集团，在特定的功能性问题领域内促进更大的跨国合作，对于跨国事务正发挥着日益增 大的影响。(注：李少军：《国际政治学概论》，上海人民出版社，2002年，第106页。 )NGO国际网络的形成，突出地反映出当今国际社会转型的最显著特点。究竟是什么原因促使NGO在冷战结束后如此迅速地发展壮大呢?首先，NGO的发展壮大是由于全球化的同质性(homogeneity)和异质性(heterogeneity)相互作用的结果。15世纪末开始的现代意义的全球化，是以资本扩张和宗教扩张为动力的一种主观形态，资本扩张的目的是要在全球建立资本主义经济生产方式，而宗教扩张则是要将西方的文化基督教作为全人类共同的“福音”传播到全球。因此，这种全球化意味着消灭国际社会的异 质性，建立资本主义的“大同”。但是，今天的全球化是指当代人类社会生活跨越国家 和地区界限，在全球范围内展现的全方位的沟通、联系、相互影响的客观进程与趋势。 (注：俞可平、黄卫平主编：《全球化的悖论》，中央编译出版社，1998年，第75页。)因此，全球化就是同质化、趋同化、一体化。然而，全球化在推进同质化的同时也导致了异质的生存。全球化是同质化与异质化的并存与辩证统一。正如罗伯森所说：“(全 球化)包含了既对特殊性、差异性又对普遍性和同质性保持直接关注的尝试……这个过 程包含了特殊意义的普遍化和普遍意义的特殊化二者的互相渗透。”这种差异性就是以 各种形式的NGO的诞生表现出来的。正是各种NGO行为体的涌现，国际社会转型才呈现出一体化与碎片化并存的特征。(注：马丁•休伊森、蒂莫西：《全球治理理论的兴起》，俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社，2003年，第34页。)其次，NGO的壮大是由于冷战后国际社会各种矛盾的激化和全球性问题的日益尖锐。国际社会充满着复杂的矛盾，不过在冷战时期，由于两种社会制度的斗争和苏美争霸的斗争把其他复杂的矛盾长时期掩盖起来，但随着冷战的结束，过去被掩盖起来的矛盾骤然露出水面，并且对国际社会产生重大影响。随之而起的是超国家和地区界限、关系到整个人类生存与发展的一系列非传统军事灾难，已成为冷战后人类生存与发展的新威胁。非传统安全问题的兴起对国家的治理能力提出了严重挑战，而着眼于发展的NGO正好能起到弥补的作用。正是在这样的背景下，NGO应运而生。于是，在冷战后，整个世界迎来了一个“全球结社革命”的新时代。(注：[美]莱斯特•M.萨拉蒙：《全球公民社会——非营利部门视界》，贾西津、魏玉等译，社会科学文献出版社，2002年，第4页。)此外，90年代以来，国际互联网的普及和广泛运用，使NGO从现实的物理世界走进了虚拟的赛博空间，如雨后春笋般发展起来的各种网络组织，正是NGO的一种最新表现形式。由于互联网拓展了人类生存的空间，使有形的物理空间向无限的虚拟空间延伸，随之而出现的是各种各样的网络社区或网络组织。网络对现实的社会结构进行了重组，人们在电子空间里通过精神交往形成具有共同归宿感的新的联合体。正如尼葛洛庞蒂所说，信息高速公路和国际互联网不只是提供了使用图书馆中每本藏书的捷径，而且正创造着一个崭新的、全球性的社会结构。从民族国家内部而言，NGO的迅速壮大是由于政府和市场在处理社会福利、发展和环境问题上的力不从心。众所周知，在经济效率和社会福利问题上，究竟是市场优先还是政府至上，一直存在着严重分歧。在凯恩斯主义登堂入室成为西方主流经济理论之前，主导西方的经济理论一直是自由主义。但是，工业革命后特别是周期性的资本主义经济危 机的发生，市场作为一种内在的自然秩序已经失去了确保经济持续运行的功能。尤其是 1929—1933年的大萧条在实践上宣布市场功能的“和谐论”彻底破产和“偶像化”市场 的坍塌。(注：曹沛霖：《政府与市场》，浙江人民出版社1998年，第165—174页。)在 这种情形下，凯恩斯从理论上兴起了一场革命，从而把国家推到了经济活动的前线，从 此，国家不再是“守夜”的局外人，而是以第三部门的角色进入资源配置的流程中。从 “罗斯福新政”一直到20世纪60年代，凯恩斯主义在西方经济学中一直占据主导地位。 但是，凯恩斯主义又使不少国家从市场偶像化的极端走向了国家偶像化的另一极端。国 家偶像化最终导致了70年代西方经济的滞胀。对于滞胀，凯恩斯主义束手无策，于是， 新自由主义经济学骤然兴起。不过，新自由主义的“华盛顿共识”也没有消除周期性的 经济危机，危机的规模反而更大，如90年代相继爆发的墨西哥货币危机、巴林银行倒闭 、亚洲金融危机等。正是这样，90年代后半期西方社会又出现了试图“超越左与右”的 “第三条道路”。这实际上仍然是试图在政府与市场之间找到一个平衡点，使二者能够 有效地调控当代资本主义经济。在国家和市场两种偶像全部倒塌之后，在哈贝马斯的“生活世界”的基础上就建立起由非正式团体、志愿性社团、文化与舆论机构为主体构成的市民社会。而作为全球市民 社会重要组成部分的NGO在众多领域内起到填补国家政府和世界市场“真空”的作用， 以及发挥着联结和协调国际社会的功能。
二、NGO在国际社会转型中的功能社会转型的基础是社会分化。所谓社会分化，就是从同质化社会结构走向异质化的社会结构的过程，也就是社会的异质对原有的社会构型进行新的解构。社会分化固然可能导致社会的严重失控，但同时也可能或必然要催生新的整合机制。当新的整合机制建立起来后，社会又在新的分化中进行新的整合。国际社会的转型也是一个不断分化又不断重新整合的历史过程。众所周知，国际社会是由不同的行为体组成的，而且这些行为体在相当长时期内主要是指主权国家。但是，民族国家的主权始终受到国际互动网络的影响，特别是国家出于政治、经济、军事乃至意识形态利益的需要，必然组成各种政治联盟、经济组织和具有意识形态倾向的共同体，这种情况在第二次世界大战后尤其明显。与此同时，各种区域性的跨国组织也如雨后春笋般涌现出来。这表明民族国家所具有的对权力(价值)分配的垄断性决策权及实际能力明显降低了，它不再是控制分配过程的惟一主体，众多的跨国家行为体已参与到全球 性权力分配的过程中来。(注：[日]星野昭吉：《全球政治学——全球化进程中的变动 、冲突、治理与和平》，刘小林、张胜军译，新华出版社，2000年，第30页。)从国家 为中心的分配格局到跨国组织的参与分配格局，反映了国际社会异质分化的一个侧面。社会转型是以权利分配为前提的，国际社会转型同样是通过对具有重要分配性意义的国际制度进行改造反映出来的。(注：苏长和：《全球公共问题与国际合作——一种制度的分析》，上海人民出版社，2000年，第309页。)国际社会的分化与整合也是以稀缺资源分配为前提的，然而，国际社会的无政府状态使国际社会的稀缺资源在国际社会中的分配十分不均衡，呈现出明显的金字塔式结构，处于金字塔顶端的是极少数大国，其次是一部分发达国家，然后是部分发展中国家，最底层的是广大发展中国家和落后国家。国际社会政治经济的严重失衡，必然导致国际社会部分成员的行为反叛、群体内耗、社会紧张、角色冲突、文化失范，以及包括环境污染、恐怖主义等全球性问题。而当今，人类已进入信息时代，国际社会原有的贫富差距不仅没有消除，反而又有了新的发展和新的表现，这就是众所周知的“数字鸿沟”。因为，现在流行的所谓信息网络的全球化，主要是一种“富国现象”，在发达国家走向信息化的过程中，广大发展中国家却越来越陷入到“数字贫困”或“数字边缘化”的困境。信息网络全球化不仅没有形成“相互受益”的权力格局，反而阻碍了原有权利关系的合理变革，使现实不平衡的权力结构得到进一步“固化”，从而在全球范围内形成所谓的信息穷人、知识穷人和被网络分隔者，这也就更强化了“西方中心论”的合理性。所以，信息化水平的差异性反映了经济发展水平的差异性，信息富国与信息穷国之间的“数字鸿沟”正是它们之间“经济鸿沟” 的结果。(注：胡鞍钢、周绍杰：《新的全球贫困差距：日益扩大的“数字鸿沟”》， 《中国社会科学》2002年第3期，第34—47页。)政治、经济、信息的不对称性，使国际 社会的各个政府、政府间组织，以及国际市场都不能独立有效地解决国际社会的福利、 增长和现代化问题。既然如此，国际社会的第三部门——NGO就会在僵滞的国际社会环 境中孕育而生。因此，国际社会异质分化的另一个侧面，是NGO作为一种新的异质不仅 进一步削弱了国家对稀缺资源垄断权，促进稀缺资源从国家流向非营利性的NGO等行为体，而且，还促使稀缺资源从发达国家流向“边缘国家”，从而一定程度 上打破了权利在国际社会分布的不平衡性，也减轻了资源短缺对国际社会产生的压力，更为建立世界新秩序产生了重要的推动作用。NGO是国际社会分化的产物，而作为一种新的异质，它又对国际社会具有解构的功能，对国际社会中稀缺资源进行优化配置。也就是说，NGO在分化国际社会的同时，它同时又在整合国际社会。当然，这种整合力量并不直接作用于整个国际社会，而主要是作用于相应的相关专业领域。但即使这样，NGO的这种功能也是不容忽视。这是因为，NGO的 宗旨在于谋求发展，为了这一目的，NGO往往能够竭力缓解国际社会的紧张感和消解国 际社会的压力。众所周知，国内市民社会的功能在于对分化中的社会异质进行新的整合 ，或者正如一些社会学家所说，市民社会对良好社会秩序具有“保障功能”。同样，国际市民社会(global civil society)对国际社会良好秩序也具有“保障功能”。NGO国际网络的形成不仅展示了全球市民社会兴起的图景，而且更重要的是，它作为特殊的 政治力量在国际事务中发挥着日益重要的作用。特别是冷战后，正是NGO的特殊整合功 能促进了国际社会的可持续发展。例如，1996年正是加拿大等国的一些非政府组织通过互联网对某些政治家、名人施加影响，才促使国际社会签署了《禁止使用地雷公约》； 同样在1998年一些非政府组织在制定和最终通过《京都议定书》的会议中也起到了很大 的作用；NGO在讨论有关保护臭氧层问题的《蒙特利尔公约》中也是积极的推动者。此外，90年代以来，全球治理和善治的理论和实践之所以能够产生和发展，其现实原因之一就 在于全球市民社会的日益壮大。(注：俞可平：《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社，2000年，第119页。)这就是说，NGO是全球治理复杂层次中的一个治理层次，在国际社会中起着某种治理的作用。(注：阮宗泽：《从“民族赤字”透视反全球化运动》，庞中英主编：《全球化、反全球化与中国——理解全球化的复杂性与多样性》，上海人民出版社，2002年版。)不过，作为一个治理层次，NGO在国际制度环境中仅仅是一种非正式的制度安排，因而，它的整合功能并没有强制性，完全是靠呼吁、行动来扩大影响，借以“唤醒”各种行为体的“道德良知”，使之自觉遵守相应的国际规则、担当“国际道义”，从而促进国际社会协调发展。当然，正如国际现实主义者所言，国际社会的无政府状态决定了国际社会的中心问题是战争与武力问题，它几乎完全受“丛林法则”支配。但是，道义在国际关系中并不是不起任何作用，相反，道义的力量是强大的。(注：[美]小约瑟夫•奈：《理解国际冲突：理论与历史》，张小明译，上海人民出版社，2002年，第31页。)例如，尽管美国在小布什上台后，大力推行单边主义，但是，当“9•11”事件爆发后 ，国际社会出现了一股强大的聚合力，站到了美国反恐的一边。这当然不是慑于美国的 单边压力，而主要是对美国所遭受的巨大灾难的同情而给予的道义支持，因为国际社会 的任何成员都明白“不应该支持恐怖主义”，支持恐怖主义在道义上是不允许的。
由此看来，在一定程度上正是道义的力量促成了国际反恐联盟。同样，NGO为追求国际社会 的可持续发展的道义呼吁和行动感召不能说没有起作用，实际上，在众多的领域内，NGO的呼吁和感召都起到了“道德约束”的作用。因此，NGO这种国际社会非正式的制度 安排，有时比国际制度——国际社会正式的制度安排所起的作用更大、更有效。三、NGO非制度化治理的有效性和有限性社会分化不仅是社会整合的前提，也是社会转型的基础。作为国际社会分化的产物和一种专业功能领域里的治理机制或整合机制，NGO必然对国际社会转型产生相应影响。首先，NGO发展迅速，迄今已有数万个组织，在国际社会中是一个举足轻重的“超级政治力量”，并成为促使国际关系民主化进一步深化的重要载体。特别是随着全球化程度的不断提高，尽管越来越多的决策在“国际层面”上作出，但迄今为止在这一层面上尚未出现一种有效的政治机制来体现和解决全球公民社会所关注和担心的一系列重大问题。在这种情况下，NGO承担了相当一部分民族国家和国际政府组织都无能为力解决的跨 国义务。因而，许多国家乃至国际政府组织不得不更加借重NGO的力量来协调国际社会 的利益和福祉。(注：阮宗泽：《从“民族赤字”透视反全球化运动》，庞中英主编： 《全球化、反全球化与中国——理解全球化的复杂性与多样性》，上海人民出版社2002 年版。)例如，联合国自知在诸多领域内不能有效发挥作用，所以在冷战后甚至在其成 立不久就在其许多机构中与NGO建立了各种相应的合作机制。又如，由于利益驱动，巴 西的热带雨林遭到了严重破坏，政府虽三令五申禁止各种破坏行为，但收效甚微，然而 巴西亚马逊的独木舟和生态协会使用独木舟进行一次漂流活动，却戏剧般地解决了对热 带雨林的破坏问题。(注：[美]朱莉•费希尔：《NGO与第三世界的政治发展》，邓国胜 、赵秀梅译，社会科学文献出版社，2002年，第9页。)不仅在环境保护方面，而且在经 济发展、救济难民等方面，政府与一些非政府组织的合作也十分明显。正是这样，西方 不少学者主张政党和政府应更多地与NGO合作以便在政府与市场之间培育更广泛的“公 民社会”地带，也有助于增加国际机构的透明度、提高责任感。当然，NGO在这方面的表现并不消极，在许多情况下是非常主动的。一方面，不少NGO直接派代表商讨国际社会共同关心的问题以向国际政府组织提供信息与咨询，甚至直接涉入国际政府组织的决策过程并施加相应影响，如1992年的里约会议，包括达沃斯世界经济论坛等，都有NGO代表活跃于其中。另一方面，NGO自身也组织论坛讨论全球性的问题，例如2002年3月14日，NGO论坛在墨西哥召开，会议主题是为可持续发展和公平发展权利筹资，参加会议的有全球NGO的1800余名代表，规模十分宏大。更为重要的是，这次论坛得到了联合国的大力支持，会议最后通过的有关文件还提交给了联合国发展筹资问题国际会议。另外，NGO对国际事务的积极参与还表现在反对不公平、不民主的政府间国际组织及其国际机制。最突出的是，随着全球化进程不断发展，反全球化的浪潮也滚滚而来，自1999年11月到12月世贸组织部长西雅图会议以来，几乎每次国际会议都爆发了大规模的反全球化示威。而这些示威者绝大多数来自于形形色色的非政府组织。因此，从表面看来，国际决策权都掌握在民族国家及其组成的国际组织手中，但实际上，自NGO结成国际网络以来，国际决策一刻也没有离开NGO。其次，NGO尽管是非营利部门，但NGO本身是一个重要的经济力量。据著名非营利部门研究专家霍普金斯大学教授莱斯特•萨拉蒙对全球具有代表性的22个国家抽样研究，22个国家的NGO是一个拥有1.1万亿美元的产业，雇佣了近1900万个全职工作人员，占非农劳动力就业的近5%，是22国最大私营部门农业就业总和的六倍多，特别是在西欧NGO就业增长最快，在1990—1995年间，法、德、荷、英四国NGO就业平均增长24%，占其总就业增长的40%，以色列、日本和美国也平均增长了21%，占这些国家新增全职工作岗位的11%；如果将这些国家的NGO比做一个单独的国家，那么它是仅次于美国、日本、德国、法国、英国、意大利和中国的第八大经济力量。(注：[美]莱斯特•M.萨拉蒙：《全球公民社会——非营利部门视界》，贾西津、魏玉等译，社会科学文献出版社，2002年，第9—34页。)因此，在全球经济处于萎靡的情况下，NGO作为一支重要的经济力量，无疑对全球经济复苏具有巨大的推动作用。此外，由于NGO为全球提供了更多的就业机会，在全球就业不足、难民涌动的情况下，NGO也是国际社会稳定秩序的一个稳定器；而且，NGO促进经济与社会的协调发展，是国际社会可持续发展的坚决维护者和实践者。虽然各种NGO的活动在发展教育、保护自然与人文环境、人权与和平领域做出了一定的贡献，但它们的被动状态并没有改变，尤其是它们明显地带有从属关系的“顾问地位”，因而使它们对政府或政府间组织具有较大的依赖性，甚至受到歧视；况且，NGO不象民选的政府那样，对特定的全体选民负责，所以缺乏权力基础；同时NGO的目标具有全球性，这些目标很可能与其所在国的国家主权、国家利益发生冲突。这一切都制约它们对国际社会施加积极的影响。由此可见，NGO毕竟是国际制度环境中的一种非正式的制度安排，是全球治理中的一种非制度化的治理层次，它对国际社会转型的影响虽然较大，但也是有限的，而且它主要是对相关专业性领域产生影响，而对其他行业领域的影响甚少，或根本没有影响。
原载于《上海行政学院学报》2004年第4期
